美国绿色新政新动向及对中国的可能影响

林家彬

    美国绿色新政迈出重要一步

   2009年6月26日，美国众议院以219票赞成、212票反对的微弱优势通过了《美国清洁能源与安全法案》（以下简称“法案”）。

    一般认为，这是奥巴马政府在提出“绿色新政”理念之后，将理念付诸行动所迈出的重要一步，也是美国在减排温室气体行动方面所迈出的历史性的一步。

    该法案主要包括以下内容：

    一是提出了分阶段的减排目标。法案规定，以2005年为基年，来自美国主要排放源（涵盖美国温室气体排放总量的85%，其余15%来自农、林业）的碳排放量将在2012年削减3%，2020年削减17%，2030年削减42%，2050年削减83%。

    二是针对主要排放源制定了“总量管制与交易”和调剂制度。该制度计划于2012年开始实施。具体做法是：各主要排放源企业将通过拍卖或免费的形式获得初始的排放限额。其中，85%的配额免费发放，15%的配额用于拍卖。在初始阶段绝大部分配额免费发放的原因，是为了保护消费者不受能源价格上涨的影响，帮助企业平稳过渡到清洁能源经济。到2050年时，免费发放的配额将减少到25%。企业通过努力实现自身的减排之后，可以将多余出来的配额出售给其他企业，也可以储存起来留作将来自用或出售。企业也可以在不超过限额15%的范围内借用其未来的配额，但要付息。超额排放企业将受到惩罚。

    三是提出了可再生能源和能效混合标准。法案对电力行业提出了开发利用可再生能源和提高能源效率的具体目标，要求到2012年时电力需求的6%应靠可再生能源和提高能效来得到满足，2020年时这一比重要增加到20%。在这部分电力供给中，来自可再生能源的比重不得低于75%，在州长批准的特例情况下可降到60%。法案还对建筑和电器导入了节能标准，如住宅和商业建筑要在当前标准基础上将能耗降低50%。

    四是提出了针对减排温室气体和开发可再生能源等领域的投资计划。到2025年为止，将投资于提高能效和可再生能源开发领域900亿美元，碳捕捉与封存领域600亿美元，电动汽车开发等200亿美元，基础科学研究与开发200亿美元，合计1900亿美元。

    五是制定了边境调节税（亦称“碳关税”）制度。该制度的目的是为了保护国内企业，使之能与未设立碳排放总量管制的国家的企业公平竞争，以及防止国内企业将排放碳的生产过程向未设立碳排放总量管制的国家转移。该制度的具体设计如下：从符合下列条件的国家进口高碳行业的产品，且进口量超过国内总需求量的15%时，进口商需要购买相应的排放配额：①在国际条约中没有承诺和美国一样严格减排目标的缔约国；②没有和美国签订行业减排协议的国家；③特定行业的制造企业能耗强度和碳排放强度比美国同类企业高的国家。该制度最早的可能实施年份设定为2020年。

    六是提出了碳抵消条款。该条款允许企业通过植树造林、改进农业耕作等途径实现碳排放抵消，一个企业最多可在其排放配额的30%以内使用抵消方式。该条款并为美国设置了20亿吨二氧化碳当量的总抵消量，其中10亿吨分配给国内的农业和林业抵消，由农业部负责；另外10亿吨分配给国际抵消，由环保署负责。

    七是提出了碳捕集和封存行动计划。法案要求，2009年1月以后被批准建发的所有燃煤电厂，必须将所排放的二氧化碳的50%以上加以捕集和封存；并规定，进行碳捕集和封存的新建和现有燃煤电厂，对所捕集和封存的二氧化碳最高可享受每吨90美元的补贴。

    此外，法案还设立了智能电网、机动车电动化、建筑节能、森林等条款，总计在33个不同的领域为减排温室气体给出了行动方案。

    对中国的可能影响

    虽然法案能否最终生效仍有待于美国参议院的表决，但国际社会普遍对其出台给予了高度的关注，认为将对全球气候外交、对于将于今年12月召开的哥本哈根会议的走向等有重大的影响。由于我国已经成为全球最大的温室气体排放国家，在全球气候外交中是备受关注的一方，法案的出台必将对我国产生多方面的影响。

    一是我国在全球气候外交中将面临更加巨大的压力。在过去的一个时期，由于美国作为全球最大的温室气体排放国家却未能签署京都议定书，从而也就没有承诺履行减排温室气体的义务，使得美国在全球气候外交中一直充当了首当其冲的众矢之的，其他国家要求我国作出减排承诺的呼吁也缺乏道义上的足够理由。而一旦美国作出明确的减排承诺并将其付诸实施，我国的态度将受到世界各国的空前关注，要求我国作出明确的减排承诺的压力将会越来越大。

    二是在碳捕集和封存领域，我国有望获得一定技术外溢带来的利益。虽然联合国气候变化委员会已将针对燃煤电厂的碳捕集和封存技术作为实现未来温室气体减排目标最重要的技术方向，但迄今为止这项技术由于还未能解决高成本、高能耗的问题，还停留在小规模试验和示范的阶段。一旦美国的这项法案付诸实施，将会大大推进碳捕集和封存技术的发展，成本和能耗都有望大幅度降低。由于我国是以煤炭为主的能源结构，应用碳捕集和封存技术对于我国实现减排目标具有重要的意义，美国在这方面的先行对我们是有利的。

    三是我国的高碳行业产品出口的贸易环境将会恶化。目前，我国出口产品中高碳行业产品占有较大比重，如果边境调节税或碳关税开始实施，我国出口产品的价格优势将会被大大削弱，有可能导致我国产品市场份额的降低。虽然美国清洁能源与安全法案所设定的边境调节税启动时间为2020年，但考虑到欧盟国家同样是碳关税的积极倡导者，且在推进全球减排方面态度比美国更加积极，不能排除其在效仿美国的基础上推出条件更苛刻、启动时间更早的碳关税的可能性。

    四是我国的新能源产业面临一定的市场机遇。例如，法案对提高可再生能源在电力供给中的比重有明确的要求，而我国已经成为全球最大的光伏电池生产国，光伏电池产量占全球总产量的1/3，我国光伏电池生产企业有望在美国得到更多的市场机会。

    应对建议

    一是直面压力需要加强研究，在国际谈判中做到心中有数。

    我国在全球环境外交中将面临越来越大的压力，西方发达国家将对我国提出更加苛刻的要求，这是一个可以预见的必然趋势。如果我们还停留于抽象地强调“共同而有区别的责任”原则，将难免在国际谈判中处于被动地位，处处受制于人。美国在出台法案之前做了大量的研究工作，对拟采取的行动对国内各利益相关方所可能造成的影响程度都有详尽的测算，这种做法值得我们借鉴。应当在随时跟踪世界主要国家动向的同时，对我国可能采取的减排行动进行多方案的比较，研究其所需的成本、可能达到的目标、对各类不同主体的影响程度、对国民经济发展的影响等方面，真正做到知己知彼，这样才能在全球环境外交的舞台上做到进退有度、应对自如。

    二是在国际谈判中有理有据地提出我们的主张，推进“共同而有区别的责任”的落实。

    在应对全球气候变化问题上，各国应当履行“共同而有区别的责任”，是国际上已经达成的一个重要共识。但如何将这种责任落到实处，还需要经过艰苦的努力。应当根据全球气候变化是工业化以来人类累积排放的结果、我国人均历史累积排放大大低于世界平均水平这一事实，倡导按照人均历史累积排放分担责任的原则，并支持按照这一原则建立具体的实施机制。例如，可以倡议基于这一原则建立国际碳适应基金，用于支持低碳发展、支持技术转让、支持发展中国家的气候变化减缓和适应行动。