我国征地制度改革的回顾与思考
作者：唐健
2011年12月06日 来源：中国改革网
征地制度改革的路线之争自改革开始以来一直存在。激进的改革派认为现行的征地制度严重剥夺农民，政府垄断土地一级市场，通过低买高卖来以地生财。温和的改革派承认现行制度的合理性，认为目前征地制度存在的主要问题是对农民的补偿低，今后应把改革的重点放在提高补偿标准上。
征地制度改革的历程回顾
从上世纪90年代中后期开始的征地制度改革探索，至今已将近20年。回顾征地制度改革的进程，大体可以分为三个阶段：第一阶段是上世纪90年代中后期，始于经济较为发达地区的多种补偿安置模式的探索；第二阶段是2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（以下简称28号文件）发布之后的提高补偿标准，实行征地区片价及统一年产值的探索；第三阶段是党的十七届三中全会后，国土资源部开始部署的新一轮缩小征地范围、提高补偿标准的探索。
1.第一阶段，肇始于经济较为发达地区的多种补偿安置模式的探索
上世纪90年代，发达地区工业化、城镇化快速推进，用地量随之大增，地方政府的财力也有所增强。农民在征地中的要求也越来越高，完全依据土地管理法规定的标准对农民进行补偿，已经很难满足要求。发达地区根据经济发展的需要，自行发起了探索尝试。如南京市进行了征地补偿安置的货币化改革尝试，广东实行了留地安置，浙江也采取了征地后为农民留下发展用地的办法，为被征地农民建立社会保障；福建采取了给农民留发展用地，农民建设厂房用于出租，上海尝试在高速公路建设中不改变土地所有权，农民以土地入股，建成后农民分红的做法。国土资源部从1999年开始在全国安排了两批共19个城市在征地补偿安置、征地程序等不同方面开展试点，探索征地制度改革之路。这一阶段改革的特点是自下而上的探索和自上而下改革相结合。对地方在实践中创造的取得较好效果的做法，国土资源部及时跟踪调研总结，促进地方经验及时转化为政策文件，再自上而下地推动改革。
2.第二阶段，28号文件下发后提高补偿标准，实行征地区片价及统一年产值的探索
征地制度改革的路线之争自改革开始以来一直存在。激进的改革派认为现行的征地制度严重剥夺农民，政府垄断土地一级市场，通过低买高卖来以地生财。解决问题的根本出路，是要彻底改革征地制度，赋予农民完整的土地产权，彻底改变政府垄断一级市场的做法。持这种观点的代表人物是一批具有海外经济学背景的经济学家。温和的改革派承认现行制度的合理性，认为目前征地制度存在的主要问题是对农民的补偿低，今后应把改革的重点放在提高补偿标准上。这样的争论一直持续，直到2004年国务院发布28号文件，确定了提高补偿标准，建立社会保障制度等主张，温和的改革派逐步占据主流。目前正在进行的《土地管理法》修改也遵循这样的思路。
2004年国务院发布的28号文件在征地制度改革上的一个主要方面就是要求，省、自治区、直辖市人民政府要制定并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价。同时还建立了被征地农民的社会保障制度。从此征地制度改革的主要任务就是全面推行征地区片价和统一年产值。2005年7月，国土资源部发出《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，(国土资发[2005]144号)，并以附件的形式颁布了指导性意见。要求各地在征地中，必须按照征地统一年产值标准和征地区片综合地价对农民补偿。可以说统一年产值标准和征地区片综合价是第二阶段征地制度改革的核心和重点。这一阶段的特点是国家强力推动统一的补偿标准，对地方在其它方面的创新探索强调的不够。统一年产值标准和征地区片综合地价突破补偿倍数限制的办法，到2010年为止，已经在全国范围内普遍实施。28号文件还确立了为被征地农民建立社会保障等等制度，对征地制度改革又向前推进了一步。但还未触及到征地制度的实质性改革。
3．第三阶段，党的十七届三中全会以后开展的缩小征地范围的探索
党中央、国务院这一时期的文件都反复强调征地制度改革。2003年的十六届三中全会提出，“按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿。”十六届五中全会提出：“加快征地制度改革，健全对被征地农民的合理补偿机制。”十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》也提出：从严控制征地规模，加快征地制度改革，提高补偿标准，探索确保农民现实利益和长期稳定收益的有效办法，解决好被征地农民的就业和社会保障。2005年中央1号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》“推进征地、户籍等制度改革，逐步形成城乡统一的要素市场，增强农村经济发展活力。”2006年中央1号文件明确提出，“加快征地制度改革步伐，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验。”2008年中央1号文件，“继续推进征地制度改革试点，规范征地程序，提高补偿标准，健全被征地农民的社会保障制度，建立征地纠纷调处裁决制度。”2008年10月，党的十七届三中全会召开。对今后的土地制度改革做出了重大安排，提出，“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。”从此，缩小征地范围正式提出，并开始安排试点。
2010年，国土资源部启动新一轮征地制度改革，在国家综合改革试验区等确定11个城市开展征地制度改革试点。试点的主要内容包括三方面，一是区分公益性和非公益性用地，缩小征地范围，二是完善征地补偿安置机制，三是改进农用地转用与征收审批方式。在天津、重庆、沈阳、武汉、长沙、成都进行缩小征地范围的试点，探索合理界定征地范围，非公益性用地取得方式，维护农民土地财产权和发展权，其中，天津、重庆、成都同时开展农用地转为建设用地的“征转分离”审批制度改革的试点；在唐山、杭州、佛山、南宁、西安开展征地拆迁补偿安置及房屋拆迁补偿试点。
国土资源部《关于开展征地制度改革试点工作的指导意见》中对非公益用地项目作了界定，主要包括经依法批准建设的旅游娱乐、商业服务、工业仓储等类型。确定了缩小征地范围的区域，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，除法律规定可使用农民集体土地外，建设用地涉及农村集体土地的原则上予以征收；在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外，非公益性用地退出征地范围，经批准以其他方式取得农村集体土地。
这一阶段的特点是开展了触及征地制度实质的征地范围的试点，但遗憾的是由于时间短，试点范围小，未见成效。
二、对征地制度改革的简短评价
征地制度改革经过十几年的探索，地方政府和农民的法律意识都有所提高，征地补偿标准有了提高，安置渠道也有更多选择，建立了被征地农民的社会保障制度，征地程序越来越健全，征地需完成公告、确认、听证等程序后并落实被征地农民的社保后，才能履行生效。政府权力受到越来越多的约束，农民的土地财产权利逐渐扩大。
但是，也还存在着不足之处：
1.对征地补偿标准一直采取原用途补偿。
纵观几十年的变化，应该说征地补偿标准是在逐年提高的，但按被征土地原用途，即农用用途的产值倍数进行补偿的基本思路一致未变。这种思路的要害在于剥夺了农民分享土地增值收益的机会，农民只能按土地的农业用途获得补偿，不能获得土地用于工业化城市化产生的增值收益。我国已进入工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段，应尽快结束这种原始积累模式。市场经济条件下，应当与时俱进地对征地补偿价格形成机制进行调整。
2.征地补偿依然采取政府定价
无论是以年产值倍数进行补偿，还是按国务院28号文规定的以统一年产值标准或区片综合地价进行补偿，本质上都是政府定价。而且对宅基地和农民住房没有完整的明确的补偿规定。
3.征地区片价和统一年产值在实施中存在一些问题。第一，各地基本已经普遍采取协商谈判地价的情况下，仍然出台省级区域的征地区片价及统一年产值不可能取得较好的效果。在征地中，实际的补偿价远远超过按照统一年产值倍数法，超过了土地管理法规定的倍数，尤其是经济发达地区，各地征地报批案卷中上报的往往并非实际的征地补偿，这一点在发达地区表现的尤其突出。第二，征地区片价及统一年产值出台的初衷主要是为了解决“同地同价”问题，但是在解决了同地同价问题的同时，又带来了“不同地同价”问题。由于统一年产值将县域范围内划分为若干个区域，在同一区域内的土地，不论是耕地还是菜地，水田还是旱地，都不做区分，按照统一的产值倍数补偿，带来了不同地同价问题，引起农民不满。第三，按照规定，每2至3年对区片价和统一年产值进行调整，又给当地政府带来了很大麻烦。征地标准应该逐步提高，各地普遍认同，但是认为规定补偿标准的调整期限，给当地征地带来很大问题，原有的征地农民往往会要求按照新的补偿标准给予追加，准备开始实施征地的地区，农民对新的提高后的补偿标准有期待，影响征地正常进行。
4.关于征地范围的试点未取得成效
新一轮的征地制度试点已经进行了一年，经批准进行缩小征地范围试点的城市，基本上未对缩小征地范围进行尝试探索，而对于批准其进行的农用地转为建设用地的“征转分离”普遍投入很高的热情。可以认为，本轮以缩小征地范围为主要目的的征地制度改革探索，未得到试点城市的支持和认同。也可以认为，城市政府及土地管理部门，对缩小征地范围基本没有积极性，而对征地制度改革的附属产品，以简化建设用地审批权力为目的的农用地转为建设用地的征转分离试点，却得到了地方的普遍欢迎。
究其原因，可以概括为几点：第一，公共利益没有明确的界定。关于公益的界定。这是由我国目前有关征地的法律规定而引起的对政府征地权行使范围的探讨。首先，从各试点城市的实践看，没有一个城市能够结合自己的实际给出一个概括式的定义或列举式的目录；即使地方能够从理论上把“公共利益”准确、严密地界定，地方到底有没有从法律上界定“公共利益”的权力？第二，涉及到征地范围的讨论时，大家往往定性分析多定量分析少，推理论证多实证分析少，罗列现象多刨根问底的探究少，这种粗线条的论断虽然把握了方向但针对性不强，可操作性不强。对缩小范围进行测评，到底有都多大量没有准确的估算。第三，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条规定，“具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，…..”。政策隐含的意思是，只有“能源、交通、水利、矿山、军事设施”等建设项目才能在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外用地，此外的一切用地均需要使用城市建设用地范围内的国有建设用地。按照这一法律规定，十七届三中全会提出，“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。”在法律意义上根本就是不存在的。第四，如果不征收，就要使用集体建设用地，迄今国家层面上尚未出台有关法律政策规定，使用集体土地搞建设没有相关的法律政策支持。
三、征地制度改革路线设计
1.关于征收范围
在2004年国务院28号文下发后，基本确定了征地制度改革走的是稳妥的道路，是对现行制度的补充和完善，如突破了征地补偿产值三十倍的限制，不足部分可以由土地出让收入补足；为被征地农民建立社会保障制度，等等。2008年十七届三中全会提出逐步缩小征地范围的要求，是征地制度改革的重大进步，为今后征地制度改革指明了方向。但是在实践中却遇到了阻力，地方积极性不高。
对于征地制度改革是否涉及公共利益的改革，我国管理部门和学界一直存在争论。李元认为：从我国当前土地利用特点看，也难以只征“公益性”项目的用地。我国正处在快速城市化、工业化的过程中，土地的开发利用完全不同于已经完成了城市化、工业化的发达国家。今后很长一个时期，我们的建设用地的开发利用仍将以成片开发、综合利用为主，不同于发达国家可以只为某一个项目进行单宗土地的征用和开发。因此，强求现在就去界定发达国家都没有完全界定清楚的事情，不仅难以做到，而且无法操作[1]。[《中国城市化进程中的征地制度改革》——李元副部长在中国人民大学土地管理专业创立20周年暨人大不动产高峰论坛上的演讲，《地政研究动态》，2005年第23期]。“征地制度改革是一个复杂的系统工程，涉及方方面面的利益关系，涉及国家宏观调控目标的实现，涉及整个国家工业化、城市化的进程，必须审慎稳妥地推进[2]”(甘藏春，2011)，“从未来中国总的发展方向上来看，区别公益性、经营性用地是大方向，但是现阶段还不宜把改革征地制度的重点放在区别公益性、经营性用地上[3]”。[甘藏春《土地管理法制建设若干问题》，《中国土地》，2010年第8期]从世界各国来看，征地范围都是随着现代化进程不断调整的，我国现阶段的改革方向是逐步缩小征地范围，核心问题是完善被征地农民的补偿。一是提高补偿标准，二是完善货币安置、社保安置、实物补偿等多渠道的补偿安置模式[2]。[《以制度创新推动社会经济发展—重温〈土地管理法〉的全面修订》，甘藏春《中国国土资源报》，2011年9月28日]
1.关于公共利益的界定。在《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经出台，并且对公共利益的界定已经很清楚的情况下，土地管理法中集体土地征收中公共利益也将参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条对公共利益做出了明确规定，在其所列情形中，由于保障性安居工程以及城市危旧房改造不符合农村的情况，因此，将其去掉后，即可作为征收土地中的公共利益，即国防和外交的需要；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
2.征地补偿由政府定价改为市场协商谈判定价
总的来讲，按照产值倍数补偿是一定历史条件下的产物，在征地中确保国家建设和保护农民利益方面都发挥了积极作用，但随着社会主义市场经济体制的建立，补偿方法也需要进行市场化改革。区片价和统一年产值也没改变政府定价的思路。农民仍然是被动的接受者。
今后改革的思路是征地中实行设定征地补偿最低保护标准，可考虑将现行的征地区片价和统一年产值做为最低保护价，也可由省、自治区、直辖市政府根据各县实际情况制定。但同时要求引入征地单位与被征地者之间的谈判机制。改变政府定价的做法，赋予农民作为财产权利人的谈判地位，参照土地改变用途后的市场价格，经协商确定土地补偿费，这是在市场经济条件下，农民唯一能够接受并相对合理的办法。农民对自己谈判商定的价格，也更加具有认同感。在确定征地补偿标准时，要将安置补偿等有关费用公开。
3.完善征地程序，体现农民的知情权和参与权
第一，对城镇规划区范围外的用地项目是否具有公益性，可以通过论证或听证等方式确定，并将结果通知申请用地的单位。论证或听证结果认为不符合公共利益的，则不允许征地。这是对现行土地管理法的一大改进。《土地管理法实施条例》第二十五条规定，“对征地补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”听证论证的范畴从补偿标准深入到公益性。在征地制度改革中，逐步还权于民，不仅要赋予民众知情权，更多地是要赋予其参与权。
第二，由政府主导的“单边程序”到政府与农民共同主导的“双边程序”。在处理征地纠纷中，地方政府往往强调是按照《土地管理法》的规定操作的，包括“两公告一登记”等法律要求的程序。但是政府程序到位，只是单边的程序到位，并未经过与被征地农民协商，单边程序不能认为是程序到位。今后，要逐步完善体制机制，变管理型政府为服务性政府，由政府主导的“单边程序”到位为政府与农民协商的“双边程序”到位。尤其重视在程序的设计阶段听取农民意见，而不是单边的霸王条例。
第三，对征地程序的听证公告等资料，不要求报国土资源部，由市县操作并负责即可。以简化征地审批报件，加快征地审查报批。
参考文献（References）：
[1]李元.中国城市化进程中的征地制度改革[J].中国土地，2005，(12)：4-6.
[2]甘藏春.以制度创新推动社会经济发展—重温《土地管理法》的全面修订[N].中国国土资源报，2011-9-28.
[3]甘藏春.土地管理法制建设若干问题[J].中国土地，2010，(6)：8-13.
[4]马力.土地管理法修改稿已报国务院将尊重农民参与权[N].新京报，2011-7-21.
[5]叶兴庆.对征地制度改革的看法和建议，内部资料
[6]谭术魁.治理征地冲突的对策建议[J].国家社科基金项目成果要报，2010，64(7)
[7]黄小虎.征地制度改革的而历史回顾与思考[J].上海国土资源，2011，32(2)：7-13.
(作者为中国土地勘测规划院地政研究中心主任，研究员)
