如何突破“以人划线”制度困局
作者:陈天祥
目前我国干部考核几乎流于形式，考核结果难以起到选拔任用的依据作用，有必要改革考核制度，完善考核技术和方法，减少仅靠人际关系而没有实际工作能力和工作业绩的机会主义行为
干部选拔中的“以人划线”是官场上一个为人熟知的潜规则，危害是显而易见的，如何规避干部选拔中的“以人划线”现象，笔者认为可以从五个方面寻求突破。
改革原有干部选拔中的委任制度
委任制在我国的干部任用制度上曾经产生过积极的作用，但是在市场经济大潮的冲击下出现了严重的变形，存在流于形式的危险。从表面上看来，它是一种实行民主集中制的用人制度，既可以发扬民主，群策群力，又有利于相对集中，保证决策的效率，然而在实际运作中却可能为某一个人的意志所左右，尤其是被某些“一把手”所左右，充当其用人腐败、谋取个人私利的工具。因此，有必要对其进行重大的改革：一要规范选人中的集体决策机制，加强民主制度建设，在干部选拔“票决”之前，充分征求如纪检、综治、审计、计生等各有关方面的意见，推广民意测评工作，加强群众监督，在扩大民主的基础上，规范选拔表决程序，严格实行票决制和无记名投票。二要规范推荐提名制度，建立推荐责任追究制度，严格按照中共中央2002年颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的对象、范围、程序组织开展民主推荐，积极探索差额推荐制度，实行大会推荐和座谈推荐相结合的推荐形式来确定推荐人选和考察对象，做到推荐过程的透明化，避免“黑箱操作”。实行领导干部个人署名推荐，建立责任追究制度，如果晋升成功者在晋升后因晋升前的违法违纪行为被查处，应追究推荐者的责任，给推荐者一种压力，使其慎重推荐干部候选人。三要规范“一把手”的职务权力，“一把手”不能直接主管人事工作。四要规范“一把手”的干部调整动议权，“一把手”提出调整干部的动议前应事先征求其他班子成员的意见，特别是分管领导的意见，并提交党委(党组)集体讨论决定，“一把手”只建议调整干部的方向、原则和范围，不能直接指定具体候选人，调整干部的动议必须符合有关政策规定，不能超职数或低职位高规格调整配备干部。
积极推广公开选拔和竞争上岗确定拟任领导干部的制度
实践证明，公开选拔和竞争上岗制度有利于克服用人中的不正之风，有利于约束“以人划线”的用人潜规则。应着重在以下几方面对其加以完善：一是规定公开选拔的适用范围，明确规定某种范围的干部选拔必须经过公开选拔或竞争上岗的方法确定拟任人选，从而挤压“以人划线”的空间。二是规范操作程序，真正做到公开、公平、公正选拔领导干部，为此必须充分发挥媒体的监督作用，使“黑箱操作”难以遁形。三是科学设计考核测评的方法和技术，使其能鉴别人才的真实素质，保证评价结果的客观性。四是建立充足和可靠的测评专家库，并严格按随机原则选取专家和匿名评议。
发挥人大在选拔任用领导干部中的监督和制衡作用
对需要经人大表决选任的政府组成人员，在提交表决前，应在人大会议上经过询问、质疑等程序，并告知纪检、综治、审计等各有关方面的意见。目前，可以积极探索差额选举的制度安排，使人大在投票中有自主选择的空间，这是减少“以人划线”的一种有效的方法。此外，应发挥人大主动罢免官员这一强大的权力监督作用，使那些靠“以人划线”获得任用而德才较差、业绩低下者产生一种强大的压力和危机感，从而逐渐淡化劣质的用人文化。对于其他非人大选举产生的领导干部的选拔任用，人大可以通过平常的执法检查，国家有关机关、社会组织和选民的投诉和建议等渠道掌握干部任用中存在的问题，向有干部任免权的机关提供相关的建议和意见，促进用人公平环境的形成。由于大多数人大代表不是专职从事人大工作的，其监督作用存在着缺位的情况，因此，可以考虑在人大常委会中设立专门从事领导干部监督的常设职能部门，使监督工作常态化，及时发现干部任用中存在的问题，向有关干部任免机关及时反馈信息，做好实时监督和多方位监督。
完善考核机制，发挥考核在领导干部选拔中的基础作用
一般来说，考核是人员晋升的重要依据。一个人要想获得晋升，必须在晋升前的一定年限内有较好的工作业绩记录。但问题在于，目前我国干部考核几乎流于形式，考核结果难以起到选拔任用的依据作用，因为有关数据显示，公务员考核称职以上等次超过被考核者总数的99%，出现严重的平均主义。为此，有必要改革考核制度，完善考核技术和方法，减少仅靠人际关系而没有实际工作能力和工作业绩的机会主义行为：一，加强以实绩为重点的考核，推行目标管理法，科学量化考核，增强考核标准的刚性化和考核的可操作性。二，探索“强制分布法”运用于公务员考核之中的机制，拉开考核等次差距。如每年确定一定的“基本称职”和“不称职”等次的比例，强化末位约束，从而打击浑水摸鱼和滥竽充数的现象，被评为“基本称职”和“不称职”等次者，即使他们有再大的后台，也无法在相应的年限内获得晋升和提拔机会。三，将群众满意度作为考核的重要依据之一，将其设立为独立的考核维度，纳入考核机制之中，被考核人即使考核总成绩获得“称职”以上等次，但只要群众满意度一项得分达不到要求，也失去了晋升和提拔的资格。
进一步发挥社会舆论在干部选拔中的监督作用
社会舆论从来都是反腐倡廉的一个重要渠道，可以在一定程度上弥补官方渠道的不足。要充分认识到社会舆论在反腐斗争中的重要性和不可或缺性，积极创造条件让社会舆论和新闻媒体监督干部选拔和任用，增加选拔的透明度和公开性，并采取有效措施保护新闻媒体和社会各界监督干部选拔的行为，坚决打击对监督者的打击报复行为。将社会舆论的监督与干部选拔任用制度有机结合起来，如通过完善干部任前考察机制，将考察范围由过去的工作圈扩大到生活圈，以及完善任前公示制度等，这将有利于制约人际关系对干部选拔任用的影响。通过对用人腐败案件进行曝光，增加“以人划线”的社会道德压力。探索社会参与干部考核的机制，强化对干部工作的日常监督，使考核结果更加经得起检验，进而发挥考核在选贤任能中的应有作用。
(作者为中山大学政治与公共事务管理学院教授、博导)
