需求方创新政策的几个问题
作者：梁洪力 周华东
2013年05月13日 来源：科技日报
创新是一个经济学概念，最终需要在市场上实现其经济价值。保持供给方与需求方创新政策协调一致，能够更加有效地促进创新。早在20多年前，一些发达国家就已开始尝试应用需求方创新政策，近年来由于受到国际金融危机的影响，各国政府迫于财政预算压力和市场需求持续低迷的态势，更加关注需求方创新政策，希望通过刺激市场需求，提高公共财政利用效率。
需求方创新政策的基本类型
目前，一些学者和国际组织对需求方创新政策进行了研究，其中，比较有代表性的是曼彻斯特大学教授雅各布和经合组织（OECD）的研究。雅各布将需求方创新政策分为5类：政府采购、对私人需求直接支持、对私人或公共需求间接支持、需求规范或需求者—生产者沟通规范和系统方法。OECD于2011年出版《需求方创新政策》，将需求方创新政策分为6类：政府采购、法规、标准、消费者政策、用户导向性创新计划和领先市场行动计划。
综合上述两种分类，我们认为需求方创新政策从功能和作用角度可以分为提升公共需求、刺激私人需求、提高创新要求、促进创新供需均衡四种基本类型。
提升公共需求类创新政策，指的是利用政府部门对创新产品或服务的需求，拉动企业创新的政策措施，主要包括创新导向的政府采购、政府首购和商业化前政府采购三种政策工具。创新导向的政府采购指在一般政府采购中将创新作为一个主要采购指标，其不仅要关注采购产品的质量和成本，更要关注产品创新性。政府部门作为首个客户购买企业的创新产品或服务，可以缓解企业资金压力，不断改进产品性能，并通过政府领先示范作用促进创新扩散。商业化前政府采购指由政府根据其特定需要，承诺以一定的价格，购买商业化前多个创新链环节（包括研发服务在内的产品创意、方案设计和样机原型制造等）中一定数量产品、服务或者解决方案。
刺激私人需求类创新政策，指的是有意刺激企业与终端用户需求的政策措施，包括直接措施和间接措施。直接措施主要包括税收优惠、财政补贴和创新券等，通过降低使用或购买创新产品的价格，刺激企业或个人需求；间接措施主要是增加产品创新透明度或提高消费者使用技能，包括设定标签、示范项目、教育培训等。
提高创新要求类创新政策，是指人为从市场角度提高产品要求，促使企业创新的政策措施，主要包括相关行业的技术法规和标准。
促进创新供需均衡类创新政策，是指促进创新供给与需求协调一致的政策组合。这类政策既包括对各类需求方创新政策的组合，也包括需求方与供给方创新政策的组合。
需求方创新政策的国际经验
近20年来，各国进行了多种需求方创新政策的实践与尝试，经过梳理与总结，主要有以下几点经验：
1．借助政府采购提升公共需求
目前，政府采购已成为各国政府最常采用的一项需求方创新政策。如芬兰积极调整中央和地方政府采购流程和方法，设立以创新为导向的采购基金，并修订“政府采购战略”，鼓励政府部门与供应商一起寻找创新解决方案。德国推出绿色政府采购计划，采购实用的节能技术，促进环保领域的创新，帮助德国企业成为该领域的世界领先者。
近年来，商业化前政府采购越来越受到各国政府重视。其采购合同一般不采购现有的产品、服务或解决方案，而是直接以解决政府部门的实际问题为导向，需要将其问题转化为相应的创新需求和企业所能接受的技术要求规范。如美国小企业创新研发计划、澳大利亚维多利亚州政府智能中小企业市场验证计划、英国的小企业研发行动计划和荷兰的小规模SBIR计划等。为保障采购合同有效地满足政府部门的需求，这些计划往往采用分阶段的竞争性采购模式，并且都将清晰定义需求作为第一个阶段，同时设立专门机构对其创新性进行审核。
2.运用灵活的财税激励措施刺激私人需求
财税激励措施是最直接、最有效的刺激私人需求的政策工具，一般分为终端消费者和企业两个层面。
在刺激终端消费者需求方面，主要包括税收优惠和财政补贴等政策。如美国购买混合动力汽车的消费者最高可减免3400美元的所得税，日本居民购买100多种常用节能设备可获得税收减免，减免额约占购买价的7％；同时，日本对购买混合动力等节能环保汽车的消费者给予一次性财政补贴，金额约为混合动力与常规汽车价差的50%左右。
在刺激企业创新需求方面，主要采用创新券政策。政府通过向企业发放创新券，刺激企业用创新券向研发人员购买科研服务。荷兰是最早实行创新券政策的国家，通过三轮试验后，创新券的实施领域不断扩大，已由工业向其他行业拓展。
3.提高法规和标准要求扩大创新市场需求
制定更为严格的法规与标准，有时会人为地制造出更高层次的市场需求，并提出对企业创新的技术和质量要求。如上世纪70年代，德国政府在污水排放、垃圾处理、能源生产等领域制定了大量法规和标准，这些措施促使环保企业不断创新，以提供满足标准的产品或服务，推动环保产业高速发展，使德国一举成为世界环保技术出口大国。日本的“领跑者计划”也为汽车、电视、计算机、照明灯和空调等领域的企业制定目前市场上最高能效水平的节能标准，并要求生产商在4—8年内确保其所有产品的平均能效值达到该标准要求。同时，还推出能效标签系统，通过不同颜色的标签标识产品是否达到节能标准，以使消费者获得节能家用产品能效水平的知情权。
4.运用政策组合促进创新供需均衡
实现供给方与需求方创新政策的协调性与一致性，可以更加有效地提高创新的绩效。目前，各国创新政策制定者都开始重视运用政策组合来促进创新，如欧盟2006年出台《领先市场战略规划》，在原有的供给方创新政策基础上，加入政府采购、标准、法规等多项需求方政策工具。“美国电子病历推广计划”也是一个扩大市场需求实现供需均衡的典型案例。电子病历的技术已非常成熟，但其应用受到传统医疗模式带来的巨大阻力。2010年7月，美国发布《经济与临床医疗信息技术法案》，明确规定医生在哪些情况下必须应用电子病历，并推出两类奖金激励政策，分别激励“富有成效地应用”电子病历的医生和医疗补贴患者众多的诊所医生。同时，在获得基础数据、软件应用、使用记录进入临床指令和药物说明等方面建立一整套评价电子病历的标准，资助建立多个“健康信息传播中心”，资助内科医生和医院学习如何使用电子健康记录。通过组合多种需求方政策，促进了电子病历在美国的推广。
加强我国需求方创新政策应注意的几个问题
近些年，我国创新政策体系日趋完善，对需求方创新政策也进行了很多有益探索。如在2006年推出的《国家中长期科学和技术发展规划纲要配套政策实施细则》中，就提出了自主创新产品政府采购、首购、首台套和消费补贴等激励创新需求的政策，但是，不难发现这套政策仍以供给方政策为主。同时，有些需求方创新政策在实施过程中也遇到了一些问题，如自主创新政府采购政策，美国、欧盟等强烈反对我国以“自主创新产品目录”的形式来界定采购范围。为此，制定与实施需求方创新政策，不仅要积极借鉴各国需求方创新政策的成功经验，还需要注意如下几个问题：
1.应充分意识到市场的难以预测性
大多数需求方创新政策的制定是以预测目前或未来市场需求为基础的，如商业化前政府采购需要确定某一领域未来的市场发展趋势，以确定政府创新采购清单；以创新为导向的法规或标准需要对相关领域的市场发展趋势和技术发展路径进行预测，以设定适当的规则、条款或指标值。但预测市场发展趋势极其困难，并具有很强的不确定性。市场需求具有分散化和多样化特性，本质上很难把握，有时连消费者自身都不清楚其真正的需求。同时，创新活动本身具有很强的不确定性。预测失误所带来的后果往往非常严重。如上世纪70年代，日本错误地预测“下一代电视将是更高的分辨率的模拟高清晰度电视”。这一预测失误不仅使日本投入长达16年的模拟高清研发无果而终，而且错过了90年代初发展“数字高清电视”的大好时机，使美国占领了数字高清电视的先机。
2.应注重政府的协调能力和专业技能的提升
需求方创新政策对政府部门和政策制定者提出了更高的要求。首先，一些需求方创新政策需要多个政府部门联合推动企业创新，如政府采购政策涉及了创新管理部门、政府采购部门和财务预算等多个政府部门。其次，政策实践中需求方创新政策往往需要与供给方创新政策相匹配与整合。再者，为有效挖掘市场需求，需要政府部门、企业、社会组织和消费者代表等众多利益相关者参与政策制定与实施。这不仅对政府部门的统筹协调和保持政策一致性的能力提出了更高要求，而且对政府部门与其他利益相关者达成共识的能力提出了要求。另一方面，需要政策制定者具备更多专业技能。需求方创新政策聚焦产业的特征，要求政策制定者具备较深厚的相关产业知识和技能。由于市场需求与企业创新活动之间的动态变化对需求方创新政策至关重要，准确把握这种变化对政策制定者的市场洞察力和敏锐度也提出更高要求。
3.应充分考虑不同产业及创新阶段的特殊性
与供给方创新政策相比，需求方创新政策的制定与实施需要考虑更多产业及市场因素，不仅要根据产业特征的不同采取有针对性的政策措施，还要根据创新阶段谨慎选择政策出台时机。产业的创新模式和市场需求特征具有很大差异，其创新链体现为不同的供应商模式、产品研发模式以及顾客需求形式，这就要求政府采取具有针对性的政策措施。如在制药、能源和材料等技术推动型产业，市场需求趋同，其创新更多依赖于企业内部的研发，或通过资助大学、研究机构开展所需的研发活动。而在软件、电子通讯、汽车等依赖于平台或标准的产业，市场需求多样化特征明显，其创新依赖于对不断变化的市场需求做出快速反应。对于前者，政府应侧重于实施供给方创新政策，或应用旨在提升公共需求的政府采购等措施；而对于后者，政府应采取更加有效刺激私人需求、清晰描述市场信号的需求方创新政策，或制定更加严格的法规和标准。同时，需求方创新政策应谨慎选择出台时机。需求方创新政策在不同的创新阶段发挥着不同的作用，如出台时机太早，就可能因产业技术路线竞争不充分，增加政府支持次优技术路线的风险。
（作者单位：中国科学技术发展战略研究院）
