关于推进社会主义协商民主制度的思考

2015年01月09日 来源：《青海社会科学》　　作者：张立群

　　党的十八大报告指出：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。”强调要“深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”。把协商民主正式写进党代会报告，是十八大的重大历史贡献，充分体现了我们党推进人民民主的坚定信心，积极推进协商民主制度的建设，是人民民主的具体体现，是毛泽东协商建国思想的继承和发展，也是中国共产党和中国人民追求民主历程中的伟大创造，有利于中国特色社会主义民主政治的建设。

　　一、我国协商民主制度的重要意义

　　民主是人类政治文明发展的结果，也是世界各国人民的普遍要求。民主在不同时代、不同国家、不同政治制度的社会中，有不同的类型和表现形式。20世纪90年代，协商民主（deliberativedemocracy）成为影响世界的重要思潮，无论是民主主义者、保守主义者、自由主义者、共和主义者还是批判主义者都对其进行过阐述。协商民主的出现可以追溯到雅典城邦民主时代，当时平等公民以公民大会为载体通过理性协商进行集体决策。之后，亚里士多德认为协商是公民公开辩论和商讨法律的过程。［1］在后期的学术观点中，以德国理论家哈马贝斯为代表的学者认为协商民主不应当严格拘泥于选举，而是应该遵照有效的协商程序和规则，对公共领域的问题开展有效、充分、广泛的沟通，形成公共意志；公共决策也不应该仅仅追求和体现多数人的利益，还要考虑和协调社会各方的利益和要求。这种观点和主张丰富和完善了民主的形式，成为世界各国民主发展的评价内容，因为合理的民主形式为社会提供了一个科学的政治结构，以促进其发展，保持其活力。而我国的民主形式不仅是一种政治实践，也是一种思想观念。改革开放以来，我国大力发展社会主义民主，1991年3月，江泽民在两会上第一次明确提出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种形式。两种形式比一种形式好，更能真实地体现社会主义社会里人民当家作主的权利。”党的十七大报告也提出：“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”2007年11月25日，国务院新闻办公室发表《中国的政党制度》白皮书，第一次明确了协商民主的概念。2009年9月，胡锦涛在庆祝中国“选举民主和协商民主这两种民主形式既相互衔接又相互并列，是中国人民社会主义实践的伟大创造，有力地保障了人民当家作主。”可见，协商民主制度有力地促进了中国特色社会主义民主政治的发展，是中国共产党对社会主义民主政治的最新理论和实践创新，进一步推进协商民主制度对中国特色社会主义政治建设具有里程碑意义。

　　（一）协商民主制度有利于保证人民当家作主的实现

　　人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。社会主义民主政治是一个不断发展、不断完善的过程。社会主义愈发展，民主也愈发展。协商民主制度有利于保证人民当家作主。我国是一个幅员辽阔、有13多亿人口的国家，实行的人民代表大会制度就是从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，保证人民当家作主的体现。宪法规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，人民代表大会制度采用“代议制”，由人民选举自己的代表，成为国家权力机关的组成人员，代表人民行使国家权力，这种选举能够全面、直接、充分地反映“一切权力属于人民”。随着改革开放的深入发展，我国社会经济结构发生了深刻变化，出现了多种经济成分、分配方式、就业形式，存在着多阶层、多党派、多民族、多宗教的格局；人们的思想活动表现为独立性、选择性、多变性和差异性，在价值取向和行为方式方面趋于复杂化。在这种状况下，协商民主制度能够充分体现社会主义民主的真实性、广泛性和包容性。由于协商民主的主体涵盖社会各界、各方面人士，既反映多数人的普遍愿望，又吸纳少数人的合理主张，最大限度地实现最广大人民的民主权利，使人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务和社会事务，管理经济和文化事业；使国家的立法、决策、执行、监督等工作更好地体现人民的意志，维护人民的利益，以实现社会主义的“解放生产力、发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，实现共同富裕”的本质要求。为此，党的十八大报告提出“健全社会主义协商民主制度”，把协商民主作为推进中国特色社会主义民主政治发展的方向和中国特色社会主义民主政治建设的内容，把政治参与同群众切身利益紧密结合起来，体现群众的要求和主张，因此，协商民主能够在引导社会各阶层以理性合法的形式表达利益诉求、解决矛盾冲突，推动社会主义民主政治建设，以充分体现人民当家作主方面发挥重要的作用。

　　（二）协商民主制度有利于公民有序的政治参与

　　公民有序的政治参与是公民在遵循宪法和法律的前提下，按照一定的程序直接或间接地表达自己的意愿，维护自己的合法权益。我们党在新中国建立初期就形成了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。在政协中，各个党派、阶层、界别、民族、宗教的政协委员，都能够按照政治协商、民主监督、参政议政的要求，为国家的建设和发展献计献策。在八届全国人大一次会议上将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”载入宪法，表明“公民有序的政治参与”已上升为国家意志，实行制度保障。在协商民主实践中，有效拓展了社会主义民主的深度和广度，体现了我国民主政治的优势，中国共产党始终坚持把协商民主与选举（票决）民主有机结合，公民有序政治参与的空间大、领域宽、范围广，使民主精神得到落实。特别是在承认利益多样化的前提下，对经济社会发展中的重要问题和人民群众关心的热点、难点问题进行协商讨论，在协商中深化认识，消除误解，增进理解，形成共识。对不同的利益需求和政治愿望，根据社会存在的实际差别，广开言路、广集众智、广求良策，把社会各方面的意见、愿望和要求进行综合反映，使广大人民群众的意愿得以充分体现，使有序的政治参与得以实现。

　　（三）协商民主制度有利于公民政治意识的培养

　　公民政治意识是公民参与国家的政治生活和政治决策的心理认同与理性表现。在社会发展过程中，公民政治意识根据生产力和生产关系、经济基础和上层建筑的矛盾运动，不断得到健全、发展和完善。从某种意义上说，社会主义民主政治的发展过程就是公民政治意识不断增强的过程。公民的政治意识体现为自主意识和自立意识，自主意识以确立人的社会政治地位，为实现人的全面发展提供条件；自主意识实现人的全面发展的最高形态，因为根据社会发展的最高目标要求，社会就是要造就“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”这样一种“联合体”。［2］在实现人的全面发展中，公民政治意识具有基础作用，实现公民政治地位的确立，自主意识的张扬，人的自主权利的维护，这既是协商民主制度的重要内容，也是协商民主制度发展的基本特征。公民政治意识要求激发公民的政治热情，提高公民自己在国家政治和社会生活中的地位。协商民主就是通过平等的对话、交流，体现不同利益主体的政治诉求，体现为公民在民主法治、自由平等、公平正义要求下的政治参与权利，通过政治意识的行使，促使公民自觉地承担起对国家和社会的责任，以更理性的态度对待矛盾、包容差异，在互相理解和尊重的基础上谋求互利共存，共同推动社会主义民主政治建设。实践证明，公民政治意识的培养能够对经济、法制、文化教育事业有积极促进作用，能够有力地推动社会主义民主政治建设。

　　（四）协商民主制度有利于社会主义民主的形成

　　民主在古希腊时期被定义为“人民统治”，公民大会协商议事被看成是民主的重要标志。现代民族国家成立以来，随着人口和地域的扩大，古希腊时期以公民大会协商议事为内容的直接民主形式发生了变化，普遍兴起了代议制民主，选举变成了民主的基本标志，人们把自由选举看作是评价一国政治是否民主的重要指标。二战以后，美国学者熊彼特将代议制民主进一步引申为“精英民主”，指出民主并不是人民自己“当家作主”，而是为了达到政治决定而采用的一种方法和制度。可见协商民主有利于实现最广泛的政治参与，最大程度地包容和吸纳各种利益诉求，体现社会主义民主的真实性。在我国中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中，有政治协商、参政议政、民主监督、合作共事四种基本途径。这些形式有利于中国特色社会主义民主的形成，对于发挥社会主义民主优势，建设社会主义民主政治，构建社会主义和谐社会，具有重大而深远的影响。中国特色社会主义民主政治不仅仅体现为自由选举，更主要地体现为参与决策，协商民主就是建立在民主的基础上，各利益团体就某些公共事务充分表达各自利益和意见，讨论协商而产生共同的主张。因此，协商民主将抽象的人民概念具体化，在利益冲突中，针对不同的问题作出不同的选择，促进其相互理解、相互尊重、相互包容和相互融合。协商民主强调利益关系格局的多样性而导致的利益多元性，突出在平等前提下协商解决争议和出现的问题，不允许任何一方凭借某种势力以强凌弱、以大压小；在互相谅解的基础上，实事求是、团结协作，尊重事实，分清责任，求真务实。

　　（五）协商民主制度有利于实现党和国家决策的民主化

　　决策的民主化强调决策过程中尽可能使决策者表达自己的意志和利益，反映了社会主义民主政治的基本要求，体现了决策主体与社会公众保持密切的联系，最大限度地让人民群众参与决策，使人民群众能够通过各种有效的渠道，充分表达对各种决策方案的意见和建议，使决策价值民主化，以反映和实现人民群众利益作为决策的根本宗旨，听取意见，了解意向，作出符合最广大人民群众利益的抉择；决策机制民主化，是通过法律形式让人民群众对政治决策享有知情权和参与权，最终实现最广大人民群众的根本利益。正如胡锦涛同志指出：“相信谁、依靠谁、为了谁，是否始终站在最广大人民的立场上，是区分唯物史观和唯心史观的分水岭，也是判断马克思主义政党的试金石。”实践证明，善于尊重民意、汲取民智、体恤民情，才能赢得群众的拥护和爱戴。因此，决策必须反映实用性、可行性、现实性，使主观更加符合客观、理论更加符合实际，使决策不因领导者的改变而改变，不因领导者的看法和注意力的改变而改变。协商民主制度正是实现党的决策民主化的体现。

　　（六）协商民主制度有利于党的执政水平的提高

　　实践充分证明，中国共产党把广大人民团结起来，使人民的积极性、主动性和创造性不断得到发挥。中国共产党领导和执政，本质是支持和保证人民当家作主。随着改革开放和社会主义市场经济的推进，党所处的地位和环境、肩负的历史任务都发生了新的变化。为了适应这些变化，党提出提高党的领导方式和执政水平，坚持依法执政，保证国家权力严格依法运作，保证行政机关依法行政、司法机关公正司法，全社会成员依法行使权利、履行义务，保障人民的各项民主政治权利。为此，协商民主形成权力运行制约和监督体系，实现有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究的制度，保证人民赋予的权力始终为人民谋利益，使党的执政水平得到进一步提高。

　　二、协商民主是中国特色社会主义民主的重要形式

　　民主作为一种公共治理和公民参与政治的方式，提供了一个制度模式，这个制度需要建立在一定的政治、经济、文化发展基础之上。当社会的政治、文化制度尚不健全、经济发展水平不发达时，单纯地追求形式民主不符合社会的发展状况。正如马克思在《新莱茵报·政治经济评论》中指出：“全部问题在于确定民主的真正意义，如果这一点我们做到了，我们就能对付民主，否则我们就会倒霉。”［3］早在新民主主义革命时期，中国共产党就对协商民主制进行了探讨与实践，在同其他党派团体和党外人士团结合作中形成了协商民主思想，特别是在“三三制”民主政权建设中就进行了协商民主。中华人民共和国的成立，正式确立中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，协商民主制度得到实施。经过不断完善和发展，我国形成了有中国特色的协商民主制度，使中国特色民主政治建设取得了显著的成就。2005年10月19日中国国务院新闻办公室公布了《中国的民主政治建设》白皮书，全面阐述了中国民主政治的基本理念和实践，指出：“民主是人类政治文明发展的成果，也是世界各国人民的普遍要求。各国的民主是由内部生成的，而不是由外力强加的。”“中国特色社会主义民主正在不断健全、完善和发展。自20世纪70年代末实行改革开放以来，中国在深化经济体制改革的同时，坚定不移地推进政治体制改革，中国的民主制度不断健全，民主形式日益丰富，人民充分行使自己当家作主的权利。中国特色社会主义民主政治建设正在与时俱进，不断呈现蓬勃生机和旺盛活力。”可见，中国特色协商民主制度肯定了广大人民群众的地位，发挥了各党派团体、各族各界人士的作用，是中国特色的社会主义民主政治。

　　（一）协商民主是中国共产党对民主形式的探索

　　早在1940年3月6日，毛泽东在《抗日根据地的政权问题》一文中正式提出“三三制”政权建设的原则：“根据地抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一。”同时强调：“这种人数的大体上的规定是必要的，否则就不能保证抗日民族统一战线政权的原则。这种人员分配的政策是我们党的真实政策，必须认真执行，不能敷衍塞责。”指出，中国共产党“要和全国一切抗日的党派、阶级、民族合作，只要不是汉奸，都要联合一致，共同奋斗。共产党的这种主张，是始终一致的。中国人民英勇抗战已有四年多，这个抗战是由国共两党的合作和各阶级各党派各民族的合作来支持的。”反映出中国共产党领导的“三三制”政权，既不同于国统区的权力独裁型的政党关系，也不同于过去苏维埃式的政党关系，而是一种合作监督、民主协商的政党关系。这种关系是共产党与各党派、无党派人士亲密合作，共同致力于中华民族的解放事业，一起组成协商民主的有机主体。在新民主主义时期，“中国共产党提出了‘几个革命阶级联合专政’的主张和长期与党外人士协商合作的理念，这就是协商民主思想的萌芽雏形。”［4］因此，协商民主包含着多元、参与、平等、公开和有效，是中共第一代领导人创立的协商民主的初步形态，即“陕甘宁边区设乡、县、分区、边区四级政权，包括参议会和政府两大系统，参议会由选举产生，是最高的民意机关，其基本职能之一就是咨询和建议”［5］，真正实现了对协商民主的积极探讨和实践。

　　（二）协商民主是中国共产党对民主形式的丰富

　　西方国家普遍采取选举民主的形式，体现在总统选举、议会选举和表决选举等方面。选举民主形式实现了世界政治文明的进步，也标志着现代民主政治的建立。但是，在西方政治实践中，却不能最广泛地代表普通民众的利益，而往往成为少数利益集团维护其利益的工具。我国是人民当家作主的社会主义国家，中国共产党在领导中国人民进行革命、建设和改革的长期实践中，吸收和借鉴人类民主政治发展有益成果，形成了具有中国特色的社会主义民主：一是人民通过选举、投票行使权利的选举民主；二是人民内部在重大决策之前进行充分协商，形成共性；三是坚持民主集中制的原则，明确中国共产党的领导地位，规定人民参政议政的权利。可见，中国特色的协商民主的实现，是对我国社会主义民主政治的创造，也为人类政治文明提供了一种新型的民主形式。

　　（三）协商民主是中国共产党对民主形式的实践

　　在马克思主义诞生以前，民主从来都是少数人的特权，是资产阶级享有的统治、压迫劳动人民的权利。马克思主义经典作家批判性地继承资产阶级民主理论的人类文明成果，总结无产阶级革命斗争的实践经验，提出了“解放全人类”和“每个人的自由发展”等彻底民主理想和主张。中国共产党自成立起就以实现和发展人民民主为己任，在领导中国人民进行新民主主义革命斗争的实践中，运用马克思主义民主理论，积极探索广大人民群众广泛参与国家事务的民主形式，并且创建了工农兵代表苏维埃、参议会、各界人民代表会议等形式。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议的召开，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的正式确立，也标志着协商民主这种新型民主形式的实现。1954年第一届全国人民代表大会召开后，毛泽东明确指出：“人大的代表性当然很大，但它不能包括所有的方面，所以政协仍有存在的必要。”人民政协作为社会主义民主的重要形式在国家政治生活中发挥独特的作用，从而形成了我国选举民主和协商民主的形式，开辟了我国民主政治发展的新纪元。

　　三、进一步完善和发展我国协商民主制度

　　党的十八大报告指出：“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，围绕团结和民主两大主体，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。”协商民主通过国家政权机关、政协组织、党派团体等，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力，以实现更加广泛、更加充分、更加健全的民主政治。在进入新世纪的今天，改革开放不断深化，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式出现多样化，社会阶级和阶层结构呈现新变化，人民群众的要求和愿望日益增多。在这种状况下，协商民主能够引导公民有序参政，充分体现人民当家作主的要求；能够达成社会共识，增强公共决策的科学化水平；能够实现公众诉求的理性表达，促进社会关系的和谐稳定；能够加强和改善党的领导，保证党领导人民有效治理国家。为推进协商民主制度，需要完善相应的内容和要求，从形式到内涵，从功能到作用等方面不断完善，使协商民主制度形成规范化发展。

　　（一）坚持和完善协商民主形式，需要拓宽民主的广度和深度

　　任何民主形式都有一个不断建立、完善和发展的过程。20世纪90年代西方提出协商民主理论，是为了解决选举（票决）民主的困境，弥补选举（票决）民主的缺陷。与西方竞争民主相比，社会主义民主政治的优势集中体现为协商民主，协商民主既关注决策的结果，又关注决策的过程，从而拓宽了民主的广度和深度，运用协商民主，能够注重求同存异、促进社会和谐、保障人民行使投票权利的同时，最大限度地调动各方面积极性、协调各方面关系，使社会主义民主政治得到有效发展。特别是随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，社会生活多样、多元、多变的特征更加凸显，各种思想观念相互交织、相互影响、相互激荡，人们政治参与的意识不断提高，表达自身利益诉求的愿望日益增强，这就需要我们坚持和完善协商民主这种形式，紧紧围绕党的中心工作和发展大局，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题开展协商；凡是涉及群众切身利益的决策，都应通过民主协商等方式，充分听取群众意见；推进协商民主的多层性，不仅包括国家层面的立法、决策协商，人民政协的政治协商，党与民主党派、无党派人士的直接协商，社会层面的基层民主协商；协商的具体方式应当灵活多样，扩大有序的政治参与，以推进社会主义政治文明建设。

　　（二）坚持和完善协商民主形式，需要加强中国共产党的领导

　　在协商民主的制度框架内，广泛充分地进行政治协商，必须坚持中国共产党对政治原则、政治方向和重大方针政策的领导。我国的人民民主是中国共产党领导的民主，无论是选举民主还是协商民主，都只有把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，才能始终保持正确的方向、鲜明的特色和蓬勃的生机。坚持和完善我国的协商民主形式，必须坚持中国共产党对政治原则、政治方向和重大方针政策的把握。为推进社会主义协商民主，需要改善党的领导方式和执政方式，按照协商民主的制度和工作机制，保证人民通过相应渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督，切实保障人民享有更多的民主权利，实现公众诉求的理性表达，通过广泛深入的协商和讨论，使党的主张和意愿成为社会各界的共识，坚持中国特色社会主义政治发展道路。

　　（三）坚持和完善协商民主形式，需要完善人民政协的社会功能

　　协商民主体现为平等议事、同谋共识。在民主、和谐、宽松的氛围中，协商民主能够真正成为反映民情、吸纳民意、集中民智的重要途径。在公民充分表达和协商的过程中形成公共决策，使公民的理性表达不会受到影响。协商中坚持平等协商、求同存异的原则，兼顾并反映不同界别、阶层、群体的愿望和诉求以化解矛盾、凝聚人心。目前，人民政协有34个界别，这种结构能够使人民在宪法、法律赋予的民主权利范围内进行政治活动，扩大公民有序政治参与，使一些社会矛盾和问题能够得到妥善解决，实现利益关系的协调平衡。所以，坚持和完善我国的协商民主形式，就必须大力发扬民主的作风，营造民主的环境，使各党派团体和各族各界人士做到知无不言、言无不尽，形成既有集中又有民主、既有纪律又有自由的生动政治局面。

　　（四）坚持和完善协商民主形式，需要充分发挥其他民主形式的作用

　　在我国，选举民主和协商民主以及其他民主形式共同保障了人民民主权利的行使。各种民主形式的有机结合，是相辅相成、互为补充的，它们共同发挥作用。坚持和完善协商民主的形式，健全社会主义协商民主制度，要从理论和实践两个方面进行，因为社会主义协商民主制度是一个广泛、多层的制度体系，划分为全国的、地方的、基层的民主协商，协调国家政权机关、政协组织、党派团体的民主协商制度。实践证明，人民政协作为最早制度化的协商民主形式发挥了较大的作用。要进一步坚持和完善协商民主就必须健全其他民主形式，确保人民的意愿得到最充分的反映和表达，社会各方面的正当要求得到最大限度的落实和满足。同时，各民主党派应当积极引导各自成员和群众，协助党和政府做好理顺情绪、协调关系、化解矛盾的工作，及时消除影响社会稳定的各种因素，努力为改革开放和现代化建设创造良好的社会环境。

　　（五）坚持和完善协商民主形式，需要不断推进协商民主制度规范化建设

　　坚持和完善我国的协商民主形式，不断推进共产党领导的多党合作和政治协商的制度化、规范化和程序化建设是时代的课题。2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》进一步明确提出“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”，强调“把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则。各级党委要高度重视人民政协的政治协商，统一部署和协调，并认真组织实施”。中央还明确规定了人民政协政治协商有关协商议题的提出和确定、活动安排、活动进行、成果报送、意见的处理和反馈等相关程序。按照十八大报告的要求，应当使协商民主形成制度化、规范化和法制化，协商议题提出、参与主体、议事规则、意见汇总、办理反馈应逐步加以完善，使制度更加完备、规范更加明确、程序更加严密，切实增强协商民主的有效性。今后应当更加关注社会各阶层的利益诉求，为各方的利益进行多层次、多方位、多途径的协商沟通，以达成广泛的社会共识，更好地促进协商民主的规范化建设。

　　参考文献：

　　［1］［澳］何包钢.协商民主：理论、方法和实践［M］.中国社会科学出版社，2008.16.

　　［2］马克思恩格斯选集：第1卷［M］.北京：人民出版社，1959.249.

　　［3］马克思恩格斯选集：第7卷［M］.北京：人民出版社，1959.304.

　　［4］刘佳义.大力发展社会主义协商民主［A］.十八大报告辅导读本［M］.北京：人民出版社，2012.205.

　　［5］三三制是中国共产党探索协商民主的最初实践［N］.延安日报，2011－11－25.

　　（作者单位：陕西师范大学政治经济学院，青海省社会科学院政治与法学研究）