按科技创新规律提高资源配置效率

作者：万劲波

2016年08月05日 来源：光明日报　　

　　日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，给科研人员“松绑”。在中国科学院科技战略咨询研究院副研究员万劲波看来，科技资源配置效率一直是科技体制改革的焦点问题。这个问题的妥善解决，直接关系着把我国建设成为创新型国家和世界科技强国的目标的顺利实现。

　　科技体制改革要关注整个创新体系

　　科技体制是国家如何组织和管理科技创新活动、如何开发和配置科技创新相关资源的基础性制度框架。科技创新相关资源包括人才、资金、项目、机构与法人、设施与基地、信息及政策等创新要素投入，基础要素是人才和资金。中共中央《关于深化人才发展体制机制改革的意见》及一系列新的科技成果转化政策出台，在激励人才和科技成果转化机制上作出了安排。中办、国办印发的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》进一步简政放权，扩大了高校、科研院所科研项目资金等方面管理权限，要求各地区参照意见精神，结合实际，加快推进科研项目资金管理改革等各项工作，释放出激励创新的积极信号。鉴于各地方差异性较大，可赋予地方更大的制度创新自主权。

　　科技体制改革的本质是基于资源约束的资源配置方式改革及调适过程，既要着力于计划整合与调整、经费使用与监管、人才培养与支持等技术性环节，更要抓住影响“创新驱动发展”全局和长远的重大问题和重大需求，扫除阻碍科技创新和科技促进经济社会创新发展的体制机制障碍，为建设世界科技强国营造良好的创新环境和创新生态。

　　行政化的科研管理有利于跟踪，但有悖于科技创新的基本规律，也不利于调动科研人员的创新积极性。“学而优则仕”“研而优则仕”会进一步加剧科研管理的行政化，导致学术权力得不到尊重，不利于创新人才的培养、选拔、成长与使用。科技体制改革不能仅关注短期和末端的科技成果转化，要看整个创新体系治理是否更加科学高效，科技实力是否持续增强，人才潜力和积极性是否得到充分激发，还要考虑是否有利于长远和前端能持续产出高质量创新成果，并能有效地转变为财富和对经济社会创新发展的贡献。

　　科技资源配置效率是科技体制改革的焦点问题

　　从科技投入来源看，无外乎政府投入和社会资本投入。近年来，我国科技经费投入持续快速增长，科技经费投入总量已位居世界前列，但科技投入强度仍然很低。科技界呼吁政府和企业增加科技投入，而政府、企业和社会又期望科技界在短期内能给予“多快好省”的回馈。在不同国家、不同发展阶段，科技资源供需双方均难以完全满足对方的要求和期待。但完善创新体系、创新科研组织方式，提升资源配置的公平性和效率，弥合科技界与政府、企业和社会之间的需求差异，促进科技经济教育融合，是供需双方共同接受的目标。为优化科技创新活动效率，相关管理部门做出了多种努力，如加强立项管理和绩效评估，但科技创新支撑引领“创新驱动发展”的效率和效益仍难以满足社会各界的期待。

　　从科技投入方式看，无外乎机构投入和项目投入。机构投入以稳定支持为主，也有竞争性经费配置。如财政部近日印发了《中央级公益性科研院所基本科研业务费专项资金管理办法》，由财政部负责核定科研院所基本科研业务费支出规划及年度预算，以项目支出“基本科研业务费”方式随部门预算下达。由主管部门负责组织基本科研业务费中期绩效评价，一般每三年开展一次，作为以后年度预算安排的重要依据。

　　值得一提的是，《办法》中规定科研院所基本科研业务费中支持40岁以下青年科研人员牵头负责科研工作的比例，一般不得低于年度预算的30%。有利于支持青年科研人员的成长。项目投入以竞争为主，也有稳定支持的方式。如相对普惠的创新能力建设项目和人才计划项目等。此外，项目的间接费用进一步提高，主要用于项目承担单位的成本耗费和对科研人员的绩效激励。但切实增强科研人员的获得感、调动科研人员的创新积极性，不能与项目经费过度挂钩，还需要进一步完善收入分配制度，加快推进普惠的绩效工资改革，为所有科研人员潜心研究创造安全、公平的制度环境。

　　科技资源配置要符合科技创新规律和国家战略导向

　　加快完善符合科技创新规律的资源配置方式，才能极大地解放科技第一生产力和创新第一驱动力，实现科技创新效益最大化。科技资源配置的基本逻辑与途径包括两个维度：知识技术供给导向，由知识生产方即科学共同体主导，科研生产效率高，但创新成果的转化需要有良好的社会资源条件和产业技术创新综合集成能力作为配套；战略任务目标导向，由科技需求方即国家、企业和社会共同体主导，产出的实用性好、易转化，但需要良好的原始创新能力和稳定的基础研究为支撑。

　　不同导向的资源配置方式须考虑其适用范围、成本、收益和风险。科技创新的生产力功能要求其资源配置要符合国家经济发展的阶段性特征，并配合国家的经济战略。如，美国经济战略是全面领先，其科技布局和资源配置也全面引领；韩国、以色列等成功实现了从局部技术追赶到局部创新引领的转型；面对科技引领的不确定性，各国都建立了科技决策咨询机制。

　　我国正处在发展方式和新旧动能转换攻坚期，释放新动能、发展新经济须进一步转变政府职能，尊重科技创新规律、矫正要素配置扭曲、降低制度成本，使创新“有利可图”。不同的资源基础对应不同的科技体制，包括新旧体制的资源基础匹配性、战略目标协同性、横向纵向依赖性和功能布局复合性。科技创新作为支撑引领“创新驱动发展”的核心，正在从“跟踪发展”向“赶超引领”转变，这种转变要让科学共同体和领衔科技专家来决策技术路线，要让市场和企业来主导技术转移转化。不要简单套用行政和财务管理的方法来管理科研人员、科研经费和科技创新活动。特别是政府科技资源的统筹与优化配置，无论方式集中还是分散、稳定还是竞争、供给侧还是需求侧，都有相应优点和局限，要强化不同配置方式的优势互补。面对“赶超引领”的不确定性和多样化需求，要鼓励部门、地方、机构结合创新实践探索符合科技创新规律的资源配置方式，提高资源配置的综合化与专业化水平。着眼于新经济对原创思想、重大发明、关键技术工艺、颠覆性创新、杰出人才等方面的新需求，建立以科技创新质量、贡献、绩效为导向的分类评价体系，结合不同创新主体的功能定位进行灵活、柔性的资源调配，增进建立多层次的创新伙伴关系。要协同推进科技、人才、教育改革和供给侧结构性改革，提高新体制的系统性、适应性和灵活性，进而夯实各类主体的创新能力，扩大有效科技供给，支撑引领创新发展。

　　（作者单位：中国科学院科技战略咨询研究院）