“三个和尚”如何一起“有水喝”

京津冀协同发展思路很好却十年未成

作者：记者 李勤

2015年06月09日 来源：中国科学报　　

图片来源：中国交通信息网

    从家到办公室这一段路程，对于许多在北京生活和工作的人而言，是两个小时。而在北京市社会科学院副院长、中关村创新发展研究院院长赵弘看来，这两个小时意味着北京地区的城市空间结构和交通结构存在根本性缺陷。

    近10年来，涌到北京的人口并没有均衡布局在北京的各个城区，特别是郊区，更不用提河北。据了解，延庆、平谷、密云吸纳了北京市不到2%的人口，而因为临近市中心，能承载“一小时交通”，朝阳、海淀等区吸纳了52.6%的人口。

    一些专家已经达成共识：交通的“不能承受之重”是造成京津冀协同发展“思路很好，却十年还未搞成”的原因之一。除此之外，如何疏解北京的非首都功能，促进京津冀工业结构合理，进而促进生态环境平衡成为京津冀实现协同发展需要解决的问题。

    伸长交通“触手” 促进城市布局

    “城市空间结构和交通结构存在根本性缺陷，一方面使北京居民生活品质严重下降。另一方面，由于没有大量构建与周边连接的高速通道，制约了北京带动周边地区发展的条件。”赵弘指出，这种缺陷对京津冀协同发展影响巨大。

    1993年，北京借鉴国际大城市的经验，提出了建设14个卫星城的理念；十年之后政策转变，北京市新一轮规划借鉴了东京的做法。此前，东京规划了三个城市副中心，使东京形成了“一个主中心七个副中心”的格局，避免了卫星城交通压力过大的局面。因此，北京提出了“两轴两带多中心”的规划。

    不过，在赵弘看来，这次“并没有学到点子上”。究其原因，很重要的一点是东京“主副”中心告诉了人们未来的发展重点在哪里，但是北京却没有。

    “我们一下子搞了11个新城和8个功能性中心，多中心等于没中心，十几年下来还是单中心。”赵弘说。

    交通布局的不足又进一步加重了空间布局的缺陷。

    卫星城和主城之间应用快速铁路联系，形成的城市才具备很强的对外带动能力和扩张能力。“北京的思路是正确的，但路径没有选对。”赵弘颇为遗憾。

    正确的路径必须包含以下要素，缺一不可。一是距离，卫星城不能成为卧城；二是通道，一定要建设大容量、一站式、快速化、低票价轨道体系，因为一般的公路必然造成拥堵，例如北京二、三环公共汽车过于密集，也不能完成一小时出行。

    值得注意的是，东京的车辆比北京多出两百多万辆，但为什么东京一年的出行里程没有达到北京里程的一半？

    对比两座城市的轨道交通路线图可以明显看到，仅在地铁一项上，北京与东京的差距就是从简单线条到“蛛网”的距离。东京为了加快地铁运营的速度，地铁“触手”伸到了地下三层到四层。

    同时，东京中心城与周边卫星城之间布局合理，其间以几千公里的市郊铁路联系起来，而北京的交通覆盖只有107公里，还没有包括市郊铁路，北京的中心城只能被迫“摊大饼”，不利于布局。

    “怎么构建一小时交通圈，这是未来发展的重点。”赵弘说。

    疏解非首都功能 实现合理分工

    除了“一小时交通圈”亟待建立，对京津冀而言，还要实现合理分工，突破“三个和尚没水喝”的协作困境。

    业界普遍认为，京津冀协同发展需要两个关键要素，一是顶层设计，另一个是高端协调。随着中共中央政治局4月30日审议通过《京津冀协同发展规划纲要》及相关部署的开展，这两方面均已实现突破。

    首都经济贸易大学教授文魁指出，推动京津冀协调发展是重大国家战略，核心是有序疏解北京的非首都功能。

    据了解，河北的工业结构过重，重工业占比80%以上，消耗了大量的资源能源，给整个区域环境造成了压力。在赵弘与文魁等专家看来，未来，河北和天津不能继续沿用要素投入、资源消耗的老路，必须走创新的道路，而这个创新必须和北京共同发力。

    文魁提出了“北京做好减法、河北做好乘法”的建议。

    “北京近年来一直在疏解功能，但疏解的内在动力是盘活资产，土地升值反而推动城市规模扩大，形成了强大磁场。”文魁坦言，而这次疏解必须立足“消磁”，使北京的“磁力”转化为整个京津冀地区的“磁力”。

    同时，北京还要合理使用腾退空间，防止形成更强的“磁力”。为此，要超越舍得观念，平衡疏解的新利益，减少疏解的成本和阻力，并且安排好疏解的时序、节奏和步骤。

    河北则要做好乘法，接受疏解的乘数效应。“河北的高标准发展是北京疏解的必要条件，也是京津冀协调发展的潜在利益和客观要求。”文魁认为，河北要借鉴北京的发展经验，快速形成经济发展的活力和“磁力”，同时汲取北京发展的教训，控制好经济发展的方向和方式，功能疏解要与城镇化和城乡一体化有机结合在一起。

    落实区域联防联控 多主体共同参与

    在疏解北京的非首都功能上，京津冀三地由于利益掣肘可能容易遇到困境。中国科学院科技政策与管理科学研究所所长王毅对此也深表赞同，因为这其中可能“有敏感问题”。但是，他觉得应该强调的是，京津冀的“环境问题有什么不能拿出来讨论的呢？”

    据调查数据显示，2014年，北京、天津、石家庄的颗粒物源解析中，机动车、扬尘、燃煤分别是三地雾霾首要来源。而推动生态环境改善，也是京津冀实施协同发展一年多来的一项重点工作。但是，京津冀的生态环境建设真的做到协同治理了吗？

    “现在我们意识到，在大气污染防治过程中要建立区域联防联控机制，水污染防治要建立流域协调机制。”王毅指出，“但是仅此而已，没有具体的制度安排。”要解决这个问题，必须构建一个真正具有法律地位的区域环境治理体系。

    协同创新是一个治理体系和治理能力现代化的过程。这个治理应该包括不同

    的利益主体，是不同的治理手段相互作用的治理过程。

    但是，王毅认为，政府、企业及公众个人三方在京津冀生态治理上都存在不足。

    “政府在区域性的问题上是缺位的，对于区域性环境治理没有很好的制度安排和法律保障。”同时，北京第三产业越来越多，河北和天津的工业还占据很大比例，企业是环境保护非常重要的主体，但是在利益驱使下，一些企业不舍得在环保方面进行投入。每一个公众也是环保的主体，但是要让一个具体的人去付出代价大家就不干了，例如少开一天车，哪怕要涨一次水价，很多人都会反对。

    “不同的利益主体共同解决我们的环境问题，才可能赢得更好的未来。”王毅强调。

    延伸阅读

    “中国交通2050”助力京津冀发展

    日前，国家发展和改革委员会发布《关于当前更好发挥交通运输支撑引领经济社会发展作用的意见》（以下简称《意见》），这一《意见》被许多人视为“中国交通2050”规划。

    该《意见》指出，要“积极推进三大战略重大项目”。其中，提出要“京津冀协同发展交通一体化”，加快北京新机场建设，推进北京至霸州铁路、北京新机场轨道交通快线等配套工程；建设北京至唐山城际铁路，规划研究天津至石家庄、天津至承德铁路，打造“轨道上的京津冀”；建设首都地区环线高速公路，开工国家高速公路“断头路”，改造普通国道“瓶颈路段”。

    “京津冀总体还处于发展阶段，城市化、现代化还没完成，交通设施也有滞后，现在要稳增长，有这个建设能力，应该加快交通建设。”中国城市经济学会副会长牛凤瑞公开对加大京津冀交通建设持认同态度。