科技创新管理没有“标准答案”
作者：临风
2013年08月09日 来源：科技日报
对“创新”这样一个兼具科技和经济双重属性的活动进行管理，政府和市场的边界究竟在哪儿？什么样的创新政策工具才是有效的？这些都是当前学术界、政府部门非常关注和讨论的热点问题，而答案却没有那么清晰一致。
学术界分析科技创新管理的主流框架是所谓的“创新系统”方法，强调各类创新主体之间的沟通和互动，用“系统”的思维方法去辨识国家、产业、区域等不同层面创新活动的绩效，并试图剖析创新过程中的“市场失灵”和“政府失灵”问题。比较一致的看法是，市场要在创新资源的配置中发挥基础性作用，政府部门要提供与创新活动有关的各类公共产品和服务。但是对于政府实施科技创新管理的方式和手段，从各国的实践来看，并没有一个统一的模式。
政府科技创新管理要解决的一个核心问题是所谓“协调”，这是由创新活动多主体、多环节的特征所决定的。经合组织（OECD）对各国创新政策的协调方式进行了调查评估，分析了8类方式在创新政策协调中的贡献和作用，得出了一些很有意思的结论。其中，对创新政策协调作用贡献最大的协调方式，是“国家创新战略和规划愿景”，在规划制定过程中，政府、企业、科研机构、大学等各方面可以就创新目标和政策措施等一系列重大问题达成共识。
贡献居第二位的协调方式是“设立专门的创新部门和机构”。通常是把科学技术、创新、教育、产业等不同职能进行组合，这种“组合”导致的绩效差异到底有多大，目前还没有一致性意见。但是，一个值得注意的趋势是，一些国家政府的科学技术管理部门纷纷添加了“创新管理”的职能，如巴西、西班牙等。也有一些国家在职能调整中的教训值得借鉴。韩国在2008年改革科技管理体制，分别成立了教育科技部和知识经济部，随后5年中政府研发投入虽然持续增长，但全球创新指数却从第6位骤降至第21位，专利授权量显著下滑。朴槿惠总统上台后重新设立“未来创造科学部”，统管科学、应用、研发、创新和信息化发展。
澳大利亚、芬兰、荷兰等国成立的高层次创新政策委员会也是一种重要的协调方式。但不同国家的委员会在创新管理中所发挥的作用有很大差别。有的国家政府部门主要是听取委员会的政策建议，并不受这些建议的约束；有些国家的委员会在各个部门之间进行沟通协调；还有的国家如日本、韩国，把委员会作为一个“协同创新计划”的实施平台。而在新西兰、瑞典、以色列、英国等国家，要么不存在这样的机构，要么认为其对创新政策协调的贡献很小。
我们在学习借鉴各国经验、对中国的科技创新管理进行“顶层设计”时，比较容易忽略的一个问题是“历史传统”和“管理对象”的差异。各国的研究开发体系都有一个历史演进的过程，代表了这个国家创新体系的基本形态，而正是这种创新体系之间的差异会导致创新绩效的不同。政府科技创新管理方式的变化和职能调整，很大程度上要尊重这种历史传统，不可能“推倒重来”，这也是“国家创新系统”分析框架背后所隐含的重要思想。
如德国历史上形成了包括大学、德意志研究会、马普学会、弗朗霍夫学会、莱布尼茨学会、亥姆霍兹国家研究中心联合会等功能定位相对明确、互相之间又有联系的研究开发体系。英国的研究理事会是资助基础性、战略性、应用性研究的独立非政府机构，部分研究理事会设有下属的研究中心，可以承担研究理事会资助的项目，可以说是既当“裁判员”，也当“运动员”。
美国历史上从来就没有一个管理科学研究的联邦政府部门，也不存在一个集基础研究、应用开发、产业化和国防军工等各项功能于一身的“超级研究机构”，数百个国家实验室分别由政府部门、大学甚至企业来管理，其研究开发体系的特征就是分散化，因此才成立了白宫科技政策办公室（OSTP）这样的协调机构。虽然OSTP在协调政府研究开发经费预算方面
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的作用为人所称道，但不要忘记，OSTP行使这种职能受到了国会行政管理预算局（OMB）强有力的监督和制约，这是美国独特的政治制度体系所决定的。
前不久，俄罗斯政府提出了对俄罗斯科学院的改革方案，将六大科研机构中的三个合并为“大科学院”，重组后的科学院将被削减财务管理权限。这个改革方案被认为会摧毁这个欧洲最大和最古老的科研机构，因而遭到科技界的强烈反对。
随着创新活动的日趋复杂，基础研究、应用研究、技术创新和产业化之间相互融合、相互促进的特征越来越明显，从传统的研发管理向创新管理转变是大势所趋。对于我国来讲，一方面要适应这种新的变化趋势，努力推动政府管理职能的调整和转变；另一方面，也要紧紧围绕创新驱动发展的战略目标和强化企业创新主体地位的核心任务，充分吸收借鉴发达国家的有效创新政策工具，运用目标管理、绩效管理、精细化管理等多种手段，加强面向创新活动全过程的管理，为市场配置创新资源创造良好的政策环境，不断提高管理的科学化水平，这将是现阶段政府科技创新管理所面临的最迫切任务。
