广纳天下英才须有法治保障

作者：柳学智

2015年10月13日  来源：光明日报　　

   标准统一、程序规范、公开透明、高效便捷的引才法治环境是引进外国人才的关键。环视全球，西方发达国家都是通过建立健全技术移民法律法规，确保了引进国际人才的规范化和普遍化。

    十几年来，我国引进外国人才的法治建设虽然取得了一些进展，但总体来说进展不大，法治建设的滞后成为阻碍外国人才引进工作进一步发展的瓶颈。按照中央“四个全面”的战略布局，必须按照法治中国的建设蓝图，加快外国人才引进的法治建设。

    明确引进主体

    引进外国人才涉及两类法律主体：一类是政府主体，一类是市场主体。

    从引进外国人才的政府主体看，外国人才引进包括工作许可、签证、出入境、停居留、工作条件、生活待遇、子女教育、科研项目申请等方面，引进外国人才的政府主体涉及组织、人社、外交、公安、侨务、教育、科技、统战、外专等不同部门，这些政府部门之间、政府部门内部存在着职责交叉，同一项职责存在多个行为主体。以外国人才的工作许可为例，既有外国专家局签发的外国专家来华工作许可、人社部门签发的外国人在中国就业许可，又有文化部签发的临时营业演出许可证、中国海洋石油总公司签发的外国人在中华人民共和国从事海上石油作业工作准证。另外，人社部门签发的回国（来华）专家证和各地方政府签发的人才工作居住证，在某种程度上也起到工作许可的作用。

    在外国人才引进中，政府是一个重要的行为主体，但不是唯一的主体。实际上，外国人才引进需要政府、市场两方面行为主体的共同参与，积极推动，单靠政府主体的力量是远远不够的。从引进外国人才的市场主体看，包括用人单位、外国人才和中介机构，其中中介机构既包括企业性质的各种外国人才服务公司，又包括社会团体性质的行业协会、学会、研究会等。

    在当前外国人才引进中，用人单位、中介机构甚至外国人才的主体地位没有得到充分的尊重。政府部门及其所属事业单位掌握大量人才引进项目，提供相应政府服务，同时制定相关的人才引进政策、标准和规则，它们或显性或隐性地有利于政府主体，对市场主体形成不公，严重制约其积极性的发挥。

    从引进外国人才的政府主体与市场主体之关系看，政府主体处于强势地位，市场主体处于弱势地位；在政府主体内部，由于职责交叉，即使建立了强有力的协调机制，政府的合力作用也依然没有充分发挥。因此，我们必须从引进外国人才法治建设的高度，合理划分行为主体，调整政府主体的权力和利益格局，明确每一行为主体的职责，将相同或相似的职责整合起来，由同一行为主体承担，使各政府主体各司其职，各负其责，充分发挥政府主体的整体合力；同时，通过明确政府主体及其职责，确定用人单位、外国人才和中介机构的市场主体地位，调动其积极性，使市场在外国人才的配置中起决定性作用。

    规范引才行为

    在外国人才引进中，政府主体设立各种引才项目，直接从事引才工作，并将其列入政府工作考核目标。在此背景下，各地各部门不惜出台重磅政策，给予特殊待遇，竞争异常激烈。一些外国人才多头联系、待价而沽，各地竞相抬高政策优惠幅度，造成地区之间的恶性竞争。

    在外国人才引进中，政府主体除了实施引才项目外，还提供工作许可、签证、出入境、停居留、工作条件、项目申请、住房、子女教育、配偶安置、社会保障等服务。在这些服务中，哪些是政府应该提供的公共服务，哪些是市场提供的市场服务，目前并没有明确的区分，更没有统一的标准。政府服务项目的多少取决于地方公共财政实力，一些有条件的地方政府甚至提出要提供周到、体贴的“保姆式”服务。

    由于在外国人才引进中公共服务与市场服务的边界不清，中介机构提供市场服务的积极性不高，市场主体参与不足，中介服务机构匮乏，专业化程度不高，政府与市场之间未能实现优势互补。此外，由于政府主体对用人单位的需求了解不够，通过政府项目引进的外国人才，难以真正满足用人单位的需求；政府主体的过度服务抑制了市场服务的发展，难以激发中介机构提供市场服务的积极性；用人单位难以通过政府项目引进所需人才，也难以通过市场有效配置外国人才，抑制了用人单位的积极性。外国人才难以通过政府项目获得需求信息，也难以通过市场获得有效信息，大多通过熟人、校友渠道以及用人单位的直接招聘实现与用人单位的结合。

    从引进外国人才的主体行为看，政府主体依然处于强势地位，市场主体处于弱势地位；政府主体依赖政策制定优势和公共财政资源，将自己的行为集中在具体引才项目和具体服务上，形成政府主体行为的错位和越位，同时，忽视了对市场的引导和监管，又造成了政府主体行为的缺位。

    因此，必须规范政府主体在引进外国人才中的各种行为，制定公开、明确、可操作的政府行为规范，使其法无授权不可为；同时，通过建立公开、透明、平等的市场规则，激发各类市场主体的积极性，使市场在外国人才引进中起决定性作用，通过政府的有效监管约束各类市场主体行为，使其法无禁止即可为。

    推进法治化建设

    外国人才引进的法治化建设必须进行顶层设计，要建立法律、行政法规、部门规章等不同层面的法规体系，同时这个法规体系还要具备根据时代需要及时进行修改和完善的空间。

    首先要尽快启动外国人才引进的人大立法进程。国外技术移民并没有独立的法案，相关法律规定一般都体现在移民法中。我国并不是移民国家，还没有移民法，更没有技术移民法。虽然2003年《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》提出抓紧制定技术移民法，至今还没有任何进展，说明短期内还难以取得社会共识。考虑到我国已有相对完善的引进外国专家的政策体系，并建立了专门的政府机构，可以以引进外国专家为基础启动人大立法，并将该法命名为《引进国外智力法》。

    其次要尽快出台引进外国人才的相关行政法规。一方面要结合已有的行政法规，在其基础上增加引进外国人才的相关条款，当前要尽快修订《外国人在中国永久居留管理条例》，设立人才永久居留类别，制定人才类永久居留标准和待遇条款。另一方面是制定新的行政法规，当前迫切需要研究起草《外国人在中国工作管理条例》，按照“服务高端、管理中端、限制低端”的总体原则，起草相关条款。

    第三要抓紧出台引进外国人才的实施细则和办法。多年来，引进外国人才的相关政府部门出台了《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》《关于为外籍高层次人才来华提供签证及居留便利有关问题的通知》《关于为外籍高层次引进人才提供签证及居留便利备案工作有关问题的通知》《关于建立海外高层次留学人才回国工作绿色通道的意见》等文件，涉及出入境、停居留、医疗、保险、税收等多个方面，为外国人才提供诸多方便，但仍需要出台相关实施细则和办法，简化、规范相关流程和程序，为外国人才提供更多方便。

    （作者系中国人事科学研究院副院长、研究员）