向国际大科学工程和计划组织学习什么？

作者:王元 刘峰

时间:2011年10月31日   来源:科技日报    

　　8月14日，我国首批国际核聚变试验堆（ITER）部件开工典礼在合肥召开。根据与ITER组织达成的协议，我国承担了ITER装置近10%的采购包制造任务。试验堆部件的开工，无疑是我国深度参与国际科技合作的实质性行动。着眼于解决人类长远能源需求的目标，“国际热核聚变实验堆（ITER）计划”是目前全球规模最大、影响最深远的国际科研合作项目之一。随着2006年我国的正式加入,ITER计划包括了全世界主要的核国家和主要的亚洲国家，覆盖人口接近全球一半。

　　近年来，全球创新环境呈现出新的特征，科技资源的跨境流动日益活跃，国际大科学工程和计划已经超出国家间科技合作的范畴，成为主权国家之间技术、经济和政治合作与竞争的博弈平台。从参与国家数量、技术复杂程度、合作的市场前景等多方面看，国际热核聚变实验堆计划（ITER）、伽利略计划（GALILEO）、欧盟新药创制计划（IMI）等是当前国际大科学工程和计划的代表。这些大科学工程和计划组织实施过程中，在合约制度、治理结构、权责分配等方面积累了一些经验，值得我们在组织重大专项以及国际科技合作中学习和借鉴。

　　建立以法律为保证的合约制度

　　国际大科学工程和计划由于参与国家多，利益冲突多，要达成长期稳定的合作并实现最终研究目标很困难。建立以法律为保障的合约制度使各国能够在一个共同认可的规则内进行技术、经济和政治博弈，有利于保障这些大科学工程和计划得以实施。

　　以法律为保证的合约制度对权责进行明确的规定，对计划的组织与实施做出系列制度安排，是针对大科学工程和计划实施全过程的需要。大科学工程和计划在研究开发与实验验证阶段、大规模的工程建设阶段、运营阶段、退役阶段面临的重点任务、资源需求、困难和利益冲突都有很大的不同。ITER按照国际法和国际惯例，制定了一揽子合作协议，对投资各成员国权利和义务进行细致的规定。同时，还有一系列专项协议对一些专门的重大事项进行规定。这些协议规定了参与国的权利与义务，同时也规定了争端解决的机制，使充满了不确定性和风险的ITER计划能不断向前推进。

　　构建以权益为基础的治理结构

　　针对国际大科学工程和计划参与主权国家多，利益诉求复杂的特点，需要构建以权益为基础的治理结构，让参与国按照贡献大小来获取其在项目中的话语权；通过类似股份制公司的治理结构，保障参与成员国的利益，并保持组织运行的高效率。

　　ITER组织包括理事会，及其下设的管理咨询委员会（MAC）、科技咨询委员会（STAC）、财务审计委员会（FAB）和测试包层项目委员会（DA），并单独设计出口控制与核不扩散工作组，组织内部的管理、技术和工程部门，以及国内执行机构。这一治理结构类似股份制有限责任公司的治理结构。理事会如同股份公司的股东大会，是最高的权力机构，负责重大事项的决策。MAC、STAC和FAB的功能类似于两个专业的监事会。国内执行机构（DA）负责参与方与ITER组的日常业务沟通。

　　伽利略的情况与ITER相比较更为复杂。伽利略计划是一个具有明确商业价值的项目，因此欧盟在计划实施之初就构建了一个以权益为基础的公私合营治理结构。在该模式下，鼓励私人企业与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。公共部门并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和投资风险。伽利略项目定义和开发阶段所需的资金由欧洲航天局（ESA）和欧盟委员会（EC）共同支付。运营阶段主要由伽利略运营公司运营。该公司由私人部门投资组成。公共部门将授予伽利略运营公司为期20年的特许经营权。运营公司的投资人将获得相应的特许经营权，特许经营商将照欧盟相关法律法规自主经营。

　　IMI的治理结构类似于跨国大型股份制企业集团。来自多国的不同主体组成欧盟新药创制专项计划联盟是该计划的组织实施主体。这是一个专职化的法人机构，内有国家代表团、董事会、科学委员会、执行办公室等机构。国家代表团保障国与国之间的沟通，协调欧盟不同参与成员之间的利益关系。国家代表团还可以通过对科学委员会的影响，实现对新药创制项目的指导。

　　形成以市场为导向的公私合作机制

　　对于在未来5—10年具有明显商业价值的大科学工程和计划，要积极安排以市场为导向的公私合作机制，尽早引入商业投资，开展市场化运作。

　　伽利略计划一开始就制定了以市场为导向的公私合作机制。公共部门由欧洲航天局（ESA）、欧洲委员会（EC）和联合企业（JU）组成，私人部门则包括各国的航天公司、通信公司等。计划分阶段制定了不同的合作方式。伽利略项目定义和开发阶段由ESA、EC主导，所需的资金由ESA和EC共同支付。进入研发阶段则由JU负责。最后的运营阶段主要由伽利略运营公司运营。运营公司全部由私人投资公司组成。公共部门将授予伽利略运营公司为期20年的特许经营权。

　　欧盟新药创新计划的公私合营则充分发挥了医药企业的主导作用。理事会作为第三方中立机构负责计划的整体运作，并不参与项目的具体实施。药品的开发由企业实施并承担风险，大型制药企业作为欧洲制药工业协会的成员主导项目的实施，对中小企业提供技术、设备、人员、临床试验等方面的支持，承担项目研制的主要风险；中小型企业参与合作网络，在大型企业的技术和资金支持下和研究机构等进行合作，开发某些关键技术和工具，提供项目发展的关键信息。

　　实行以工程化为目标的研发分包体系

　　工程化目标有利于清晰定义大科学工程和计划的内涵、边界和特定的任务，甚至是详细的技术指标，也更有利于发挥政府和市场的作用，集成海内外的资源进行不确定性高、风险高的科学研究项目。ITER和伽利略计划都设计了以工程目标为导向的研发分包体系，取得了很好的效果。

　　为了控制工程的风险和成本，在一个典型的实物采购包执行过程中，国内执行机构和ITER组织签订采购包协定，国内执行机构通过公开招标形式选择供应商执行采购包任务。国内机构决定供应商名单、评价技术方案和最终选择供应商的过程中，ITER组织都会全程跟踪。ITER组织还会监督采购包的技术标准和进展情况。对于整合设计要求高的设备以及现场的设备安装，由ITER组织统一进行招标采购。

　　ITER还建立了一个严格的风险控制体系，主要是针对参与方无法按质按量完成分包任务的情况。如遇到这种问题，国内执行机构和总干事协商，并达成协议，将本来应由成员方实物贡献的采购包转由ITER组织完成，则按照协议，国内机构将承担采购合同的成本、与这项采购包转移相关的ITER组织的管理成本和其他成本。

　　伽利略也采用了类似的研发分包体系，与ITER不同之处在于，其技术风险更小，企业参与更多，更紧密地将研究开发与产业发展融合在一起。

　　IMI建立了一个以行业龙头企业为主体的研发分包体系。IMI项目的提出、组织实施都以企业为主导，对于企业自身不能完成或者没有优势的一些基础性或共性技术项目由欧盟新药创制专项计划联盟委托大学、研究机构完成。计划为这些机构提供资金、实验平台和研发组织管理的支持。

　　加强以专职化为特征的专业管理

　　大科学工程和计划是一个复杂的系统工程，这表现在技术和工程方面，也表现在组织管理方面。因此，加强以专职化为特征的专业管理，对于这些工程和计划实施的成本显得尤为重要。伽利略、ITER和IMI都组成了专业、专职的，并具有独立法人资格的组织进行统一管理。

　　在伽利略中，现阶段管理组织是具有独立法人地位的联合企业（JU）。JU拥有伽利略计划实施所形成的全部资产，并分配所得收入。JU由欧洲航天局（ESA）和欧洲委员会（EC）创立，由欧盟、欧空局各出一名代表组成，当企业参与进来时，还将由管理部指定一名企业代表，JU主要负责管理伽利略的开发阶段，为系统实施和运营阶段的管理做准备，并负责通过竞标者之间的竞争，把伽利略实施和运营的特许经营权授予私人特许经营商联盟。

　　ITER项目由具有国际法人资格的ITER组织（IO）统一管理。这是一个具有国际法主体资格的实体，主要由理事会、执行部门和成员国的国内机构构成。IO从全球雇佣专业人员按照ITER工程设计最终报告提出的技术目标和总体设计，进行ITER装置的建造、运行、开发利用和去活化，并保障ITER装置的退役；进行专业的财务和行政管理。

　　IMI由具有法人资格的欧盟新药创制专项计划联盟组织管理。联盟内有国家代表团、董事会、科学委员会、执行办公室等机构雇佣专职的人员开展相应工作。由于IMI主体上有企业主导，其专业性非常强。作为综合协调的执行办公室只有4名专职的人员，十分精简。

　　建立以利益平衡为手段的动态调整机制

　　国际大科学工程和计划实施期限一般较长，ITER计划预计持续30年，伽利略计划经过18年时间，到现在还处于系统实施阶段，卫星部署还远远没完成。在实施过程中国际的科技、经济和政治环境往往还会发生较大的变化。针对上述诸多问题，必须建立一种有效的以利益平衡为手段的动态调整机制，才能保障项目顺利实施。

　　在ITER项目选址过程中就出现了各国的利益纷争问题，欧盟、中国、俄罗斯支持法国的卡达拉舍，日本、美国和韩国支持日本青森县的六所村。经过近两年的艰难谈判，中、欧、日、韩、俄、美六方于2005年6月共同签署《ITER场址联合宣言》，确定将ITER场址设在法国卡达拉舍。作为交换条件，欧盟同意其中10%的高技术部件从日本采购。此外，来自日本的池田要成为了ITER项目总干事。这次纠纷的化解正是ITER计划以利益平衡为手段的动态调整机制作用的结果。

　　伽利略计划则略有不同。由于该计划牵涉到欧洲15个国家以及大量私人财团，各参与主体对项目的前景也看法不一，导致计划从一开始就面临着种种矛盾和问题：从欧洲外部来看，主要是如何平衡与美国的利益和相互关系；从欧洲外部来看，也需要理顺欧盟15国之间的利益，以及如何分担欧盟各国政府投资数额、技术归属和主导权的问题。

　　从ITER和伽利略组织实施的进程来看，任何重大科学合作项目都面临着国内外政治和经济变化的可能性，各参与国出于本国的利益，也会出现各种纷争。因此，制定一种以利益平衡为手段的动态调整机制是国际合作大科学工程和计划持续下去的关键所在。