推进科学政策的决策科学化

——解读美国科学政策学建设工作

作者：周华东 王海燕 郝君超

发布时间：2012年05月28日  来源：科技日报  

　　改革开放以来，我国政府高度重视决策的科学化和民主化。党的十七大报告明确指出，要“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统”。十七届二中全会又审议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，进一步强调要“规范行政决策行为，完善科学民主决策机制”。2005年，为推进科技政策决策的科学化，美国白宫科技政策办公室开始大力倡导并积极推进科学政策研究的学科发展与建设，以期为科技政策决策构筑坚实的证据和数据基础。在美国及国际学界积极响应和参与下，目前已经取得了阶段性成果，2011年5月《科学政策学手册》正式发布。美国科学政策学建设经验，为我国加快推进决策科学化，尤其科技政策领域的决策科学化，提供了有益借鉴和参考。

　　美国科学政策学的建设工作

　　二战后，政界和学术界对科学政策的关注度越来越高，科学政策的相关研究也日趋活跃。进入21世纪，随着世界步入知识经济时代，科学政策在政府体系中的重要性得到进一步提升，科学政策研究也越来越火热。但是，长期以来科学政策研究缺乏系统化的理论框架和研究方法，整个研究体系处于相对分散的状态，零散地借用了其他学科的理论模型，一直未能成为一门学科，更不能称为“科学”。由于没有坚实完整的学科基础，科学政策研究中很多命题尚处于假设层面，缺乏理论支撑和实证验证，由此导致对一些关键议题无法形成清晰准确的判断，在政策决策过程中很难达成广泛共识。

　　然而，随着科学政策的社会、经济影响力进一步扩大和凸显，必然要求科学政策研究走向科学化，为政策决策提供客观、有效的支撑和指引。2005年，时任美国总统科技政策办公室主任马伯格在《科学》杂志上发表了题为《期待：更科学的标准》的论文，并在此后发表了一系列文章和演说。在这些文章或报告中，他明确提出了建立科学政策学的倡议，强调推动科学政策研究走向成熟学科的必要性和紧迫性——“我深信在社会科学体系中建立新的学科（科学政策学）是一个非常现实和急迫的任务，并需要围绕该学科建立学术期刊、年度会议、专业学位以及教授席位”。

　　马伯格的诉求引发了高度关注和积极响应，美国政界和学界迅速开展了学科整理和建设工作。2005年，美国管理和预算办公室和科学技术政策办公室，联合在“行政部门的研发预算计划”备忘录中提出“鼓励和支持联邦科学技术机构共同合作推进科学政策研究走向成熟”。科学政策学的建设工作，从布什政府很好地传承到奥巴马政府。2009年8月白宫管理和预算办公室在备忘录继续提出，行政部门需要发展“科学的科学政策工具”，以优化对研发投资组合的管理，更科学地评估政府投资。

　　在美国政府和学界的积极推动下，科学政策学的建设工作顺利进行，主要包括学科建设和共同体建设两个方面的内容。

　　学科建设工作主要由美国科学基金会推进完成，通过设立科学与创新政策研究项目来支持科学政策学的理论基础构筑、研究方法的整理和开发以及数据调查统计的开展。2005年至今，该项目已经为90多社会学家的理论探索和方法开发提供研究资助。同时，美国科学基金会的科学资源统计处设计并开展了新的数据调查和收集。

　　共同体建设分工作主要由白宫的科技政策办公室推动完成。科技政策办公室建立了科学政策学跨部门工作组，该工作组实施了一系列共同体建设活动。比如，举办国际会议研究并制定科学政策学的发展路线；举办大型的科学政策年度会议；研讨重要学科发展问题；建立交流信息和思想的中心服务器，构建共同体长期交流的网站等。

　　由此可以看出，科学政策学的建设工作不仅仅是一个学术问题，更是一个政府实践问题。美国政府和学界对科学政策学的高度重视，正是在他们的大力支持和推进下，科学政策学逐步走向成熟。

　　美国科学政策学建设工作的几点启示

　　纵观科学发展史，大多数学科都是由学术界自发形成的，而科学政策学开创了学科建设方式一个先河，其从诞生之日起，就有政府的重大影响，而此次科学政策学的学科构建，美国政府更是表现出了巨大的积极性。通过对科学政策学的发展过程的梳理，结合对美国科学政策现实的分析，我们可以得出以下启示：

　　第一，社会系统复杂化要求科技决策走向科学化。近十年来，在全球化和信息化浪潮的冲击下，全球逐渐连结成为一个高度互动、互通的复杂社会系统，其不确定性和不稳定性显著增加。当前，科技已经深嵌入到社会。在这样的复杂社会系统中，科技议题掺杂的因素越来越多，问题的分析难度越来越大，不再是任何单一学科知识所能支撑，仅凭个体经验也难以做出准确判断。比如，温室气体排放与控制，既是一个科技问题，也是一个环境问题，同时还是经济问题和国际问题，面对这样复杂的议题任何单一知识和个人经验都无法单独应对。鉴于此，必然要求科技政策研究走向科学化，整合各方面的知识构建一个科学系统的研究体系，为决策提供更全面、科学的支撑。

　　第二，科技投资越来越庞大要求保障投入的准确性和合理性。从全世界各主要国家在新世纪以来出台的科技计划来看，加大科研投入、提升研发强度是普遍趋势。大量增长的科技投入，带来了一系列重大命题需要解答。比如，国家科技投入到底在经济中发挥了多大作用，对不同产业作用又分别有多大等等。这些问题解析清晰准确与否，将直接关系科技投入的布局，进而影响投入绩效。如果科技投入不当，不仅会造成资源的大量浪费，还会削弱未来的国际竞争力。面对不断攀升的科技投资总量，提升投入准确性和合理性，保证科技在国家发展中的效用最大化，已经成为国家最高利益的体现。

　　第三，科技风险增加要求决策公开、科学。上世纪80年代以来，一系列的恶性科技事件，英国疯牛病、乌克兰切尔诺贝利核电站爆炸、三里岛核泄露等事件，向世界彰示了科技“狰狞”的一面，引发了公众对科技潜在风险的深层次忧虑。科技风险议题不只是事实判断，更是价值判断。为保障政策的合法性和社会公信力，必然要将作为科技事业终极出资人和最终消费者的公众，纳入政策过程，聆听并吸纳多元价值诉求和意见表达，同时采用更加科学严谨的决策程序和方法，将政策建立在事实和证据的基础上。

　　总之，在一个经济急剧变迁、科技超速发展和科技议题社会影响逐渐扩大的时代，科技在经济、社会发展中的地位越来越高，政府迫切需要建立以事实和数据为基础的科学政策学，为科技事业的发展提供科学指引，为政策议题提供系统、深入的理解，促进科技政策决策的科学化。

　　提升我国政策决策科学化水平的建议

　　改革开放以来，我国对科技事业高度重视，从事科学政策研究的队伍也在不断壮大，到2010年我国从事软科学研究的人数已经达到8.4万人，其中不乏以科学政策为对象的研究人员。但由于缺乏系统的理论和方法基础，研究队伍无法充分发挥其决策支撑和咨询职能，造成了研究资源的浪费。当前，为提升我国决策的科学化水平，保障政策的公信力，我国政府和学界需要基于国际已有研究基础，结合我国现实需求，积极推进我国科学政策学的建设与发展。

　　第一，强化科技项目对科学政策学的支持。美国为推进科学政策学研究，在国家自然科学基金下设立了研究专项。我国当前在自然科学基金和国家软科学等国家计划中，都有涉及科学政策研究的项目，但这些项目规模相对较小且分散，难以支持该学科的系统构建。为加快我国科学政策学的发展，需要强化对于科学政策学系统化研究的支持。

　　第二，鼓励和引导社会资源促进学科发展。科学政策学是典型的以实践和应用为导向的研究领域，不仅同政府决策直接相关，同时也同一些社会经济活动密切相关。比如，在核能、生物技术和新能源等高技术产业领域，其发展离不开政府的支持，相关团体（包括企业、科研机构）也期望能更准确地了解政策动向，分析政策需求，以便同政府进行更有效的互动，这些都需要科学政策学的研究支撑。因此，可鼓励和引导社会资金建立研究基金，促进科学政策学的发展壮大。

　　第三，加强共同体的学科建设功能。学科的持续发展，需要一个动态稳定和有生命力的科学共同体。当前，我国已经建立了一些科技政策相关的学会，但这些学会在学科建设方面的功能发挥不足，不足以支撑学科建设。当前，需要加强学会建设，通过举办科学政策学年会和学科发展专题研讨会等形式，推进学科发展。

　　（作者单位：中国科学技术发展战略研究院）