科技创新政策困中求变

作者：刘润生

2012年10月29日来源：学习时报 

　　经济危机带来的短期冲击以及环境、人口、社会等长期性冲击使经合组织各经济体面临着前所未有的挑战。为实现强劲持久的增长，各国政府正在调动所有政策领域，从而制定适当的应对措施。尽管受到严密的预算制约，各国政府必须抓住互联网及全球市场带来的各种机遇，将本国的人力资本、知识资本和创造性等重要资源调动起来。

　　一、危机时期的科技创新

　　2008年开始的经济危机对科学技术创新以及科技创新政策都产生了显著影响。它加快了一些趋势的发展，也增大了某些挑战，其中多数趋势和挑战在2008年之前就已经显现。一些国家已经或开始适应新环境，实现了增长和创新。其他一些国家则是举步维艰。其结果是，它们之间的差距进一步拉大。

　　2009年许多国家将创新作为经济复苏一揽子政策的重要组成部分，政府创新经费一度猛增。经合组织国家的政府研发拨款及支出增加约9%，其中多数投向基础设施和企业（小企业信用担保、研发费用税收抵免、公共采购等），部分抵消了企业研发支出的减少，使2009年经合组织国家研发总支出的下降幅度并不那么大。但2010年和2011年，随着政府预算更加拮据，许多国家大幅减少研发支出，2010年经合组织国家的研发拨款额及支出额下降约4%。

　　经济危机使经合组织国家的创新活动停滞不前或出现衰退，但并未对某些新兴经济国家产生同样影响。中国GDP增长率仍然很高，创新活动依然稳步增加，2009年中国企业研发支出增长率达26%。2004年中国在全球研发支出中的份额为 7%，2008年提高到10.5%，2009年更跃升至13%。同时印度和巴西等发展中国家也提高了创新在政策议程中的重要地位。

　　二、科技创新政策背景的变化

　　从政策目标和政策工具两个方面，经济危机都对创新政策议程产生了影响。经济危机并未引出新的政策目标或工具，但改变了已有政策目标或工具之间的平衡，通常着眼点是尽可能促进经济增长和节约资源。从更广的范围讲，目前的形势使已有趋势进一步加强：创新政策必须具有针对性，要针对经济或社会目标；创新政策必须具有一致性，不仅要自相一致，还要与其他政策保持一致；创新政策必须在范围和参与主体方面具有包容性。

　　恢复经济增长和竞争力越发成为创新政策的主要目标。在知识型经济中，创新是增长的主要驱动力。由于新兴经济国家在知识密集型市场部门日益对发达国家构成挑战，发达国家必须沿着价值阶梯奋力向上攀登，不断创新。公共债务危机表明市场参与者不愿继续为政府赤字买单，政府预算面临压力。政府必须重新调整政策工具，改变管理方式，更广泛地使用事前和事后评估，从而提高行动效率和效益。

　　应对社会和环境挑战的政策也越来越重要。紧迫的环境挑战包括应对气候变化、迈向绿色增长和应对自然灾害。亟待实现的社会目标包括解决老龄化和卫生保健问题。在拮据的财政预算制约下，各国政府无不意识到在中长期内需要运用创新应对这些挑战。

　　更加广泛的创新理念从科学和技术扩展至服务活动，这种创新理念正日益渗透至包括公共服务（如教育）在内的各项政策之中。

　　三、创新政策工具的变化

　　创新政策的组合运用是在渐进发展，而非突变，一些政策工具更受重视，另一些则逐渐减退。

　　需求方政策：从创新的公共采购，到标准和监管，到先导市场和用户驱动型的创新举措，这些需求方创新政策在经合组织国家逐渐普及。这反映出创新政策呈现出覆盖整个创新体系及创新周期的趋势。

　　鼓励创业：在经济危机背景下，许多国家都加大了财政措施及结构性调整措施（如消除行政障碍）的力度。

　　产业集群与智能型专业化：产业集群把企业、高等教育与科研机构以及其他公共和私营实体聚集在一起，合作开展互补性的经济活动。智能型专业化是一种政策框架，用于帮助企业家及企业强化科技与产业的专业化发展模式，同时发现并促进新兴的技术经济活动领域。

　　专利及知识产权市场：软件、遗传物质、经营方法等专利主题和专利质量在过去十年里引起广泛讨论。重要专利改革已经实施，专利局也更加注重提升专利质量。知识产权市场似乎正在兴起，涉及各类交易和参与方。政府通过监管（尤其在反垄断方面）发挥作用，一些国家政府还通过公共专利基金发挥作用。

　　四、提高公共部门科研效率

　　公共部门科研成果商业化：经济危机后随着公共资金日益紧缺，这一目标变得更加紧迫。一个重要趋势是通过对小型机构进行重组来提高技术转移机构的专业化水平及规模。企业孵化、合同制科研以及专利和许可仍是主要工具，同时开放式科研也日益受到重视。

　　开放式科研：随着科学研究成果进一步商业化，信息通信技术带来了更加便捷的知识获取手段，许多国家政府希望科学研究成果能够更加广泛地传播至社会和经济领域。为此，需要提供数据库等必要的技术基础设施和知识产权法律框架。

　　管理和资助：大多数国家的高等教育部门继续朝着更加放权的组织模式发展，赋予大学自治权及责任。这种趋势也符合更加注重竞争性项目资助而非机构拨款的科研资助模式。

　　五、加强创新政策管理

　　目标、工具和参与方日益多样化，这要求协调创新政策拿出新方法，以确保政策设计和执行的连贯性，维持政府的政策掌控能力。

　　近来科技创新系统的管理发生了一些变化，包括：倾向于让部分自治的专业化机构承担各种不同的任务，如向公立科研机构和大学分配资金；还涌现了既能补充全国性政策又能促进跨区竞争的区域政策。

　　许多国家制定和实施了全国科技创新战略，阐述了要为社会经济发展作贡献的愿景以及相应的投资和改革议程。许多国家政府已经整合了评估框架，优化了评估程序（有时通过单设专门的评估机构），或加强了评估机构间的协调。

　　六、应对社会挑战和全球挑战

　　保护环境和促进绿色增长。减少全球温室气体排放及保护环境资源需要绿色技术创新及大规模应用。否则，要保持过去几十年的增长轨迹而不耗竭人类的“绿色资本”将难度极大，代价极高。环境及能源问题在绝大多数国家的创新战略中得到高度重视。

　　创新促包容式发展。创新曾一度被视为发达国家的领地，如今许多新兴经济国家也在开展创新，而且它们在全球创新中的分量日益增加。世界一流的科学基础并非创新的必要条件。创新理念远不止涵盖高技术，也包括每个发展水平都需要的低端技术、服务业创新以及社会创新。创新有助于减贫。包容式创新能生产出更利于中低收入家庭买得起的新产品，能使穷人对非正式的小买卖进行现代化改造，从而产生更为直接的影响。