促进科技决策科学化和民主化
作者:刘立
时间:2012年02月27日 来源:中国科学报
1986年7月，时任中央政治局委员、国务院副总理的万里在一次会议上作了《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》的讲话。后来，万里将讲话稿送给邓小平和陈云审阅。邓小平阅后，一字不改，批示：“很好，全文发表！”陈云也作出批示：“这个讲话，解决了我们党多少年以来没有解决的一个重要问题。”
1986年8月15日，《人民日报》全文发表了万里的讲话《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》。
决策的科学化和民主化是现代决策的永恒主题。万里指出：“在一个现代化的社会里，科学和民主是不可分的。没有民主，谈不到真正发展科学。没有科学，也无从建立真正的民主。同样，决策的科学化和民主化也不可分。所谓决策科学化，首先就要民主化。没有民主化，不能广开思路，广开言路，就谈不上尊重知识，尊重人才，尊重人民的创造智慧，尊重实践经验，也就没有科学化。反过来说，所谓决策民主化，必须有科学的含义，有科学的程序和方法。否则只是形式的民主，而不是真正的民主。”
按照科学化与主观化、民主化与独断化，可以将决策模式划分为四种理想类型：既科学化又民主化的决策，这是“最佳”决策模式；既主观化又独断化的决策，这是最糟糕的决策模式；当科学化和民主化发生矛盾时，可能出现科学化但独断化的决策，也可能出现民主化但主观化的决策，这两种情况都是次优决策模式。
具体到科技领域，如何制定科技政策以及制定怎样的科技政策，才能保证科技投入取得最大的效益和效果？
这个问题，即使在美国这样的科技高度发达并号称民主社会的国家，也难以做到完全的既科学化又民主化的科技决策。美国政府每年都投入庞大的经费从事基础研究和应用研究，2010年达1400亿美元。这些钱是如何分配的呢？美国前总统科学顾问马堡格（John Marburger）等人指出，在美国科技政策的辩论中，关于科技投资的决策，往往是某些利益共同体为着特定的学科或特定的目标而进行的“忽悠”，压倒了经过深思熟虑和严格循证的分析，而不是相反。可以说，在美国的科技决策中存在着“科学化”不足而“民主化”有余的问题。
如何提高科技政策的科学化程度？2005年，马堡格提出要创建科技政策学（science of science policy），研究如何在严格循证分析的基础上作出科学的决策。
该倡议得到美国国家科学基金会 （NSF）的支持，于2007年开始实施“科学与创新政策学”（Science of Science and Innovation Policy）专项 ，资助“科技政策学”研究。截至2010年，该项目共资助114项研究，总经费3250万美元，取得了丰富的研究成果。
在我国，科技决策的科学化和民主化，近30年来有所改进，但仍然存在诸多严重问题，使得科技投入的效益和效果大打折扣。
在科技决策的科学化和民主化改进方面，例如我国在制定国家中长期科学和技术发展规划纲要时，进行了20个专题的战略研究，有2000多名科技专家以及经济界、企业界和社会科学界的人士参与，从而保证了规划纲要的科学性。该规划纲要的制定，首次引入了公众参与机制，开通了专门的网站，收集广大公众的意见，提高了科技决策的民主化程度。政府后来在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》等政策制定过程中，也设置了征求公众意见环节。
但同时应该看到，科研经费分配的问题依然尤为突出。我国科研经费近年来以20％的速度大幅度增加，在国际上可以说是“一枝独秀”。2010年全社会R&D（研究与试验发展）经费支出达7062.6亿元，是2006年的2.4倍，年平均增长23.8%。从R&D总经费的资金来源看，政府投入1696.3亿元，占24.0%。2010年国家财政科技支出为4114.4亿元。然而，我国在科研经费分配上存在着不良的机制。有科学家指出：一些科研项目的立项，不是基于项目本身的优劣，而是依赖于“关系”。一些重大科研项目往往是由少数官员和高层强势专家以“国家重大需求”的名义而内定的。这些不良的科研体制和文化使得数量不小的来自纳税人的科研经费“打了水漂”，“浪费资源、腐蚀精神、阻碍创新”。
当前，我国正在酝酿和进行新一轮的科技体制改革，这是一个长期而艰巨的任务。在这个过程中，不仅需要继续“摸着石头过河”，而且需要探索中国特色的科技政策学，以指导科技体制的改革和国家创新体系的建设。中国特色的科技政策学，不仅要研究科技决策的科学化问题，而且要研究科技决策的民主化问题，以及科技决策的科学化和民主化协同发展相辅相成的问题。
（作者系清华大学科学技术与社会研究所副教授）
