美国大选中的金钱政治

作者：中国社会科学院美国研究所 刁大明

来源：《红旗文稿》期号：2012/21

　　2012年11月6日，耗时将近一年半之久的美国总统大选最终进行了选民正式投票，驴象两党间白宫宝座的争夺也尘埃落定。当全世界的眼球都聚焦在谁将问鼎白宫之际，人们却忽略了一个藏在喧哗纷乱的“选美式”竞争背后的重要事实： 截至10月26日的官方统计显示，两党候选人所筹集的竞选经费就已超过20亿美元，其中奥巴马约有10.8亿入账，罗姆尼则高达11.3亿。这是美国历史上两党候选人总开销首次飙升至20亿美元以上、两党候选人募款分别都超过10亿的选举，进而刷新了金钱政治的历史记录。据美国CRP中心执行主任分析预测，2012年美国总统大选总花费将超过60亿美元！然而，如此“历史性突破”竟然是在经济持续低迷、失业率居高不下、联邦财政债台高筑等后金融危机时代的窘迫背景下实现的！美国选举中金钱政治所引发的迷思，令我们不禁再度叩问西方民主制度日益暴露出的内在矛盾及其在国家治理中所扮演的消极角色。

　　一、为什么金钱管用？

　　“金钱是政治的母乳”。1966年，加州州议会领袖杰西·安若这么一句不经意的玩笑，却因犀利而精准的表达而广为流传，成为今天每每论及竞选财政都会引用的名言。事实上，回溯美国政治发展史，没有任何一场选举是不需要财力支持的。据史料记载，当1757年国父乔治·华盛顿竞选弗吉尼亚地区议员时，就曾购买了29加仑朗姆酒、50加仑朗姆饮料、34加仑葡萄酒、46加仑啤酒以及2加仑苹果酒充当竞选物资。这些实物虽总量有限，但当时华盛顿所在的选区也仅有391个选民，即每张选票成了1.5夸脱某种酒类的等价物。1896年和1900年两度辅佐威廉·麦金莱当选总统的竞选经理马克·汉纳更是不加掩饰地坦言：“要赢得选举，需要两个东西，一是金钱，第二个我就记不得了。”由此可见，美国式民主很大程度上就是所谓的“金钱民主”。

　　客观讲，“金钱民主”回应着美国特有政治经济制度安排下的特殊利益诉求，在最具权势的总统宝座争夺中更为凸显。早在美国立国之初特别是国会议员等政治精英层分化出“内生党”之后，代表新英格兰以及中部沿海地区商业利益的联邦党与代表南部地区种植业、农业利益的民主共和党便展开恶斗，争相将自身利益的代言人送上总统宝座。政党政治身上不同经济利益的烙印，经过了多次合纵连横之后，一直流淌到如今民主、共和两党的政治血液当中。

　　经济精英对政治权力的觊觎，在19世纪中后期达到了一个顶点。此时的美国进入了所谓的“镀金时代”，资本主义经济发展到垄断阶段，社会财富迅速向少数人手中聚集，形成多个富可敌国的垄断财团。这些垄断精英不仅控制了国家财富，而且还通过向民主共和两党提供巨额资助、介入选举，晋升为主宰国家政治生活的“寡头”。在政党组织中，那些有垄断寡头撑腰的政治精英即所谓的“政党老板”，负责着分配金钱这一重要的竞选资源，控制着总统候选人等选任官员的提名，而当选后的官员大都会对政党老板及其代表的垄断资本唯命是从，在国家政策过程中投桃报李，从而构成了沆瀣一气的恶性循环。

　　面对当时比比皆是的“州政之耻”、“市政之羞”，从知识界发端的一场“进步主义运动”在19世纪末、20世纪初席卷美国。这股“改良新风”也重塑了总统选举的风格，以普通选民直接参与的党内选举取代了政党对总统候选人的直接指定。制度安排上的调整，旨在削弱政党组织的权力，虽将选举从“政党导向”转换为“候选人导向”，但并未如期实现改革效果。一方面，“候选人导向”加剧了选举竞争的长度与强度，从党内竞争到两党对决，无形中推高了竞选成本，反而刺激了候选人对金钱的渴求；另一方面，新制度本身无力阻止垄断利益的渗入，甚至在没有“政党老板”隔膜的情况下，垄断资本与候选人之间的利益输送反而更为直接且便利了起来。

　　20世纪60年代之后，科技的发展使电视等现代传媒方式走入美国公众的日常生活。 “候选人主导”的选举很快成为新媒体应用的舞台。新媒体日渐主导选举营销的同时，其不菲的开销也增加了候选人的财政负担。1860年林肯竞选总统时，共和党大概只花了10万美元，到了一百年后的1960年也只能够支付一条30分钟的电视专题广告宣传片，更仅仅是今年大选中罗姆尼为赢得佛罗里达一个州初选造势时每日广告开销的十分之一。可见，如今的候选人如果缺乏足够的财政支持，根本没有资格投身到任何一场选战当中，这无疑为特殊利益通过金钱笼络候选人营造了温床。新世纪以来，随着互联网的普及和“自媒体”时代的来临，网络竞选因其相对低廉的成本被越来越多的候选人所采纳，但所谓的“e门槛”仍旧使网络竞选无法跨越年龄、受教育程度、经济情况等门槛，尚无全面取代电视广告竞选的趋势。

　　由于美国民主制度下经济利益与政治权力的天然链接以及选举制度与过程对巨额资金的旺盛需求，金钱俨然是美国政治舞台上多元利益之间的润滑剂与关系链，呈现出无法控制的恶性膨胀。根据学者和民间智库统计，2008年整个选举周期的总开销约为31.25亿美元，是1976年的17.6倍，其中以总统大选开销最为惊人：从1976年的6690万美元蹿升至2008年的17.59亿美元，增长了26.3倍。即便考虑这32年中美元2.78%的通货膨胀率，总统竞选经费也激增了约9.5倍。当通向白宫的跑道上被铺满了黄金之时，是“驴”还是“象”最终染指总统宝座已并不那么重要，最大的赢家都是某些特殊利益诉求的垄断经济精英而已。

　　二、金钱政治带来何种影响？

　　伟大诗人泰戈尔曾言：“当鸟儿的翅膀被系上黄金，鸟儿就飞不起来了！”这则警句虽是人生感悟，但用来比喻金钱政治也正恰如其分。“金钱选举”的常态化，无疑消磨了美国政治的理性，侵蚀着公众的长远利益。

　　第一，金钱政治对大选结果产生着关键性的扭曲影响。美国并非是一个以政治生活为中心的社会，普通民众对政治及政治人物的了解极其有限。例如，根据CNN去年11月所作的民调显示，仍有14%的受访者从未听说过约翰·博纳，而此公已在国会众议院议长这一美国联邦政治第三号人物的宝座上坐了将近一年之久。又如，根据盖勒普今年2月中旬的民调结果，竟然分别有7%、8%以及14%的受访者从未听说过罗姆尼、金里奇以及桑托罗姆这三位政治人物，而其时这三人为2012年总统大选的共和党提名鏖战正酣。换言之，能让普通选民知晓某候选人、博取知名度，就是获得其投票支持甚至胜选的基本砝码。而这个被知晓的过程，恰恰是需要大量广告与造势才能实现的，金钱的投入不可或缺。从2008年大选的现实情况观察，奥巴马在此维度上获益最大。相比于初选对手希拉里和大选对手麦凯恩而言，仅仅当过4年国会参议员的奥巴马可谓政治经验乏善可陈，但其口才、肤色与个人魅力却紧紧地吸引着媒体的眼球，很快占据话题焦点。在认知度上表现出的潜质，令其“吸金能力”大增，越来越多的资金涌入奥巴马阵营。

　　金钱在今年共和党初选中也发挥了巨大的“魔力”。马萨诸塞州前州长罗姆尼因其摩门教的身份和相对温和弱化的政治立场而无法得到党内保守派信任，甚至数度被保守派推出的代言人反超，但因其在金融工商业界的深厚人脉而筹集到了巨额捐款。罗姆尼的竞选资金是位居第二的罗恩·保罗的两倍多，也是所有9位共和党主流候选人总筹款额的将近40%。正是由于雄厚财力的驱动，罗姆尼才能得以顶住保守派人物桑托罗姆的强力挑战，最终斩获提名。金钱帮助奥巴马和罗姆尼如愿以偿，但也留下了无法弥补的后果：前者是美国公众迟迟等不到所谓的“奥氏变革”，却还要白白为新手总统的学习与成长埋单；后者是共和党只能接受一位只会讨好选民而无坚定政治立场的骑墙候选人去挑战奥巴马。不得不承认，在这两个实例中，金钱政治暂时遮挡了选民的眼睛，令他们作出了扭曲的选择。

　　第二，金钱政治导致在内政外交决策中大量的利益交换。金钱对选举政治的牢牢控制，使得候选人的选区概念凸显异化。他们不仅要代表其所在选区选民的利益（如总统即全美），还要兼顾所谓的“金钱选区”，即那些垄断资本的利益。从美国政治经济的地缘分布上看，美国东海岸的新英格兰—纽约地区、西海岸的加州地区、中西部的五大湖地区以及南部的得州地区等皆为“金钱选区”的所在。在双重选区的约束下，当选总统不仅要依照国家利益与民众福祉来制定内外政策，还要尽可能地符合寡头经济精英的特殊利益偏好。比如，近年来的三位共和党总统里根、老布什以及小布什均不同程度上接受了石油等能源公司的巨额捐助。作为回报，里根任内推动取消石油、汽油等的价格管制，而布什父子则先后发动了两场伊拉克战争，最终将这个石油储量世界第五的国家控制在手，不但满足了美国石油产业惊人的海外利益，还兼顾起了大军火商的好恶。此外，小布什上任后旋即拒绝执行《京都议定书》，很大程度上也是出于对煤电油气资源产业利益的回馈。民主党方面的情形如出一辙，克林顿和奥巴马均接受了更多IT信息科技产业的财政支持，前者上任后积极推动信息高速公路等计划，吹起了美国“新经济”号角，后者则极为重视网络传媒的发展普及，身体力行地将其运用于政治动员与竞选当中。

　　第三，金钱政治甚至还令买官鬻爵在当今美国变成现实。买卖官位的政治丑闻，只在传统封建社会才更为常见，如果在当今美国总统政治中仍习以为常，显然令人费解。但在金钱政治的庇护下，某些捐款人的确能够通过给总统候选人较多数额的钱财，拿到挤进“旋转门”的通行证。当选总统手中握有众多政治资源，除了政策倾向之外，把某些官位奉送给那些为自己的竞选大掏腰包的富翁也是划算的“买卖”，其中最为典型的莫过于美国200多位驻外大使了。根据美国外交服务协会的统计，几乎历任总统都存在着这种行为，甚至尼克松和克林顿任命大使中的30%都是政治捐款人。2009年5月，刚刚上任不久的奥巴马意外提名54岁的约翰·鲁斯出任驻日大使，引发了华府轩然大波。这位身居加州的职业律师对日本事务一无所知、且丝毫没有国际经验可循，与美国往往派出包括前副总统、退休国会领袖在内的政坛贤达出使日本的传统做法大相径庭，唯一可能的解释就是鲁斯曾为奥巴马2008年的大选捐助了50万美元，且实际贡献可能还要高于这个官方上报数字。

　　三、金钱政治就是一个跳不出的怪圈

　　随着金钱在总统选举等重大政治活动中的泛滥，美国政坛内外的部分有识之士也认识到其对国家利益与政府决策的巨大负面影响。因而，改革之声始终不绝于耳，立法规范选务的努力也从未停歇，但依旧无法跳出“金钱民主”的怪圈。

　　早在1867年，国会就曾在《海军拨款法案》中附加条款，禁止海军现役军人参与政治捐款，该限制在1883年的《公共人员改革法案》即“彭德尔顿法案”中又被推广至整个政府雇员系统。如果说这两次努力是在将“事务官”分离于政治选举之外的话，1907年的《蒂尔曼法案》则首次禁止了公司对联邦层次政治竞选参与者的直接金钱捐助。随后，1939年《哈奇法案》在重申分离原则的同时，又限制了政党组织用于选举的开销（每年300万美元）和民众付出的政治捐款（每年5千美元），旨在弱化特殊利益集团和富人的影响力。

　　在美国通过细节性立法阻击金钱政治之际，一种被称为“政治行动委员会”的组织却开始大行其道。这种组织虽看似自发形成的民间社团，但与大公司、特定利益集团或群体联系密切，很多实际上就是代表这些特殊利益、凭借这些利益的资助公开造势宣传、支持或反对某位候选人，起到间接助选的“白手套”作用。政治行动委员会的抬头，冲毁了1907年和1939年两部法律刚刚建立起来的堤坝，刺激国会又相继出台了1943年《史密斯—康纳利法案》和1947年《塔夫脱—哈特利法案》。这两部新法将禁止政治捐款的范围从公司扩展到代表工会利益的政治行动委员会组织，却又引发至少6项指控其违背《联邦宪法》第一修正案中关于“政治言论自由”内容的违宪诉讼。由于联邦最高法院采取了暧昧态度，两部法律最终均未能有效限制政治行动委员会的急速蔓延与扩张。1971年，国会整合了以往一系列立法的经验教训，一鼓作气通过了《联邦选举竞选法案》，虽然要求所有联邦层次候选人、政党以及政治行动委员会严格公开竞选经费记录，但也认可了政治行动委员会组织的合法地位，进一步助长了后者的迅猛发展。据统计，1964年总统选举时，国会登记在册的政治行动委员会尚不足60个，而仅10年后的1974年这个数字就蹿升到608个，1994年时已达3954个之多！

　　1972年“水门事件”撼动美国政坛，新一轮的竞选财政改革一触即发。1974年，国会通过了1971年法案的修正案，一方面设置了联邦选举委员会作为监管选举事务的常设机构，另一方面为个人和政治行动委员会的直接捐款放宽了限额：普通民众每年可以向每位候选人捐款数额不得超过1千美元，而政治行动行动委员会对每位候选人的直接支持也不能超出5千美元。这次改革在两年后又遭遇违宪诉讼，最终联邦最高法院判决允许政党组织自由将捐款用于提升投票率或注册率的造势活动当中。

　　遗憾的是，1974年更为细节化的限制，却依旧无法抵御金钱对候选人的诱惑。19世纪80年代以来，“软钱”和“捆绑”成为美国选举政治的新名词。“软钱”是区别于“硬钱”而言的，后者是直接捐给候选人的钱，受到了1974年修正案的严格控制，而前者则是捐给相应政党组织的钱，虽然同样用于间接支持某一特定候选人，但与该候选人的竞选财政记录无关，也无须申报或公开。据不完全统计，1994年两党候选人吸引的软钱数额为1.05亿美元，而到2002年则增至4.21亿。2002年，国会两院经过艰难的拉锯，推动通过了《两党竞选改革法案》，内容包括禁止全国性政党接受“软钱”、提高个人和政治行动委员会组织给予候选人的捐款额度等等。至此，“软钱”乱象暂时平息。

　　“捆绑”方式则更是钻了1974年修正案的空子。某一组织将总额超限的捐款划归到其多位雇员或成员名下，使其符合个人捐款的上限，并捆绑式地捐给某位候选人。接受捆绑捐款者，当然也就心知肚明“金主”为何人。据《纽约时报》报道，2008年初选中两党的6位参选人共计至少接受过2000个个人的捆绑捐款。依照2002年立法中提高的个人捐款限额（2500美元）计算，捆绑方式为当年的两党参选人吸纳了500万的竞选经费。

　　2010年1月，美国联邦最高法院在“公民联盟诉联盟选举委员会”一案中所作出的判决打开了“超级政治行动委员会”的“潘多拉魔盒”。这种可以较为自由地接受捐款用于投放特定议题政治广告的组织在2010年中期选举中“牛刀小试”，又在2012年大选中“大显身手”。虽然超级政治行动委员会并不承认与某位候选人的联系，但该现象的存在几乎彻底打破了以往所有对金钱政治的立法限制，带来了新的隐患。截至10月21日，“超级政治行动委员会”就为民主共和两党候选人筹措了约6200万和1.71亿美元的款项，分别占其总竞选财政的6.4%和17.4%。

　　纵观这段曲折历程，美国竞选财政的改革尝试似乎走不出一个恶性循环的怪圈，制度调整永远为金钱政治留下漏洞甚至后门，而金钱政治的再度肆虐则标志着下一次不完全改革的开端。这样周而复始之下，彻底除去金钱对民主的锈蚀沦为了一项“无法完成的任务”。客观而言，一系列繁复的制度调整都只将视角放置在竞选财政运作的技术层面，或设定额度、或限制来源、或控制流向，从未在根本上改变美国围绕“金钱民主”展开的经济结构与政治模式，意识形态的局限性暴露无遗。与此同时，数次尝试皆为从上至下的、由国会发起的、以立法方式实现的制度改良。作为主导者的国会议员本身也以连选连任、延续政治生命为基本目标，不但无法与“金钱政治”绝缘，甚至在连任压力下对金钱的需求有过之而无不及。在这种情形下，政治人物不可能推进彻底的改革，必然会为自身利益考虑而留有余地。比如，作为2002年立法在参议院主要推动者之一，约翰·麦凯恩在2008年角逐白宫时，也不得不四处“化缘”，通过各种“不违法”的方式吸纳捐款，使自身竞选财政最大化，以维持选战的刚性需求。

　　随着2012年选战大幕的拉开，金钱再次登上了美国政治舞台的最中央。根据美国广播公司和《华盛顿邮报》在今年3月初进行的民调结果，69%的受访者不赞同将政治行动委员会等组织合法化，仅有25%的人认同其合法地位。由此可见，在广大美国民众当中，对金钱政治的厌恶和对更为彻底改革的渴望已渐成主流，美国的政治人物必须予以回应。

　　四、金钱政治的再反思

　　金钱政治深深地植根于美国经济精英与政治精英间所形成的交易权力结构，即经济利益通过选举参与政治的需要与候选人借助金钱运行选举的需要之间的强烈张力。一方面，经济利益特别是垄断精英为了维护其在国家公共资源分配中的优势地位，自然而然地主动介入政治运作，寻求从联邦到州再到地方政府层次的代言人，选举正是其实现介入的绝佳途径之一。另一方面，随着科技传播技术的发展与“候选人导向”选举的深化，候选人必须占有更多金钱才可能正常运作一场选举，进而有机会赢得选举，而垄断资本与特殊利益群体则是其最有效诉诸的“出资方”。这两个刚性需求共同催生了美国的金钱政治不断膨胀，且难以通过制度微调实现彻底根除。

　　金钱政治与美国政治在长期历史流变中所形成的松散而多元的特性休戚相关。以政党政治为例，美国的政党虽然从产生伊始就极具特殊利益的代表性，而在政治生活中所扮演的角色却极为松散，即“政府里的党”、“选举的党”以及“社会动员的党”等三个经典角色构成了其实现特殊利益的主渠道。具体的运作机理为，社会动员的功效是为了选举，选举又产生政府，政府进而制定倾向性政策。社会动员与选举均需要大量投入，于是金钱极为容易地充当了政党政治“链条”中的起点与终点。又如，对金钱政治的数次制度限制几次遭遇司法权干涉，也充分说明美国政治在分权制衡的语境下，其碎片化已走向极致，为多元的特殊利益诉求预留了细密的渗透孔道。正是因此，甚至出现了联邦最高法院为了美其名曰的“保护言论自由”，而默认“大金主”们通过超级政治行动委员会等方式左右选情的宪政尴尬。

　　金钱政治损害着选举的品质与效果，给政府运作创造了巨大的隐患。在金钱左右的选举中，候选人借助充足的财力支持粉饰自我，换取选票，一路高歌凯旋，而那些被金钱抛弃者的名字则只能止步在选票之外。寡头经济精英间接筛选候选人，投票成为了过场，民意被扭曲，选民不能或根本没有机会作出理性的判断。通过金钱选举产生的总统及其政府，显然会在制定国家政策上持有极大的倾斜，或明或暗地向垄断资本输送利益。这种变相的权钱交易，纵容腐败的滋生，有时更是不惜牺牲国家与公众利益，在国家与社会层次埋下众多隐患。

　　金钱政治的长期存在使政治候选人的“两个选区”得以强化，违背了民主的基本原则。在金钱的驱动下，候选人不但要考虑所代表选区民众的公共意愿，更要顾及“出资方”即“金钱选区”的利益诉求，甚至在精英政治倾向的影响下，候选人对后者的关注还要远远多于前者。有统计显示，在最近几个选举周期中，绝大部分的个人政治捐款竟来自占全美人口4%的最富有者。换言之，富人通过金钱选举得到了更多的政治话语权，形成了“寡头政治”，极大地扭曲了“一人一票”这一在现代选举的基本准则，玷污了民主的精神实质。

　　在后金融危机的当下，被债务窘况所累的欧美国家纷纷兴起了对于国家发展模式的重新反思。延续凯恩斯主义、强调国家彻底买单的新国家干预主义，逐渐被欧美国家视为一剂灵丹妙药。不过，再多的政府行为，只能平添国家财政的负担，使“空转”的国家陷入推延危机的恶性循环。细致观察起来，两党在国家收支等重大议题上的南辕北辙，明显存在着回报金钱政治及其背后特殊利益的强大动因。面对“寅吃卯粮”的困境，是“治标不治本”地助长“新国家主义”，还是彻底转变国家治理模式、阻断金钱政治的肆意泛滥，已成为以美国为代表的西方资本主义世界不得不正视的关键抉择。