国家创新体系绩效评价的基本框架

作者：梁洪力 郝君超 李研

2013年07月08日 来源：中国科学报

　　近些年，我国研发投入以每年超过20%的速度增长，为保证创新投入效率和整体创新实力增强，我国越来越重视提升国家创新体系的运行绩效。当前有必要借鉴国外相关理论与实践，探究国家创新体系评价的一般性原则，选取适当维度和内容，建构起能够客观反映我国创新体系绩效的评价框架。

　　国家创新体系绩效评价研究综述

　　综合有关国家创新体系评价的理论研究与实践，大致可分四个角度：（1）关注创新体系各主体及相互作用与影响的主体互动评价；（2）聚焦整体效率的投入—产出评价；（3）关注创新体系功能系统功能评价；（4）关注各种创新活动的创新活动评价。

　　主体互动评价。主体互动评价认为，国家创新体系要在各个主体相互作用下，实现一系列共同的社会经济目标，因此，需要关注各个主体及其互动。例如，OECD认为国家创新体系的核心是科技知识在一国内部各主体间的循环流转，并相应地把四种类型的知识或信息的流动作为测度与评价体系绩效的主要指标：（1）企业间的相互作用，指合作研究活动和其他技术合作等。（2）公私相互作用，主要指企业、大学与公共研究机构之间的相互作用。（3）知识和技术的扩散，包括新技术的工业采用率和通过机器设备等途径的扩散。（4）人员流动，主要是技术人员在公私部门内部及两者之间的流动。加拿大学者尼奥斯（Niosi，2002）认为系统效率低下的根源在于系统规则不完备、关键公共机构有限、各单位之间的协调能力薄弱、信息流动不畅。因此，他认为知识流动/协作（包括知识的流动、资金流动、规则流动、人员流动）等是评价国家创新体系的重要方面。

　　投入—产出评价。投入—产出评价把产出效率作为创新体系绩效的核心。从2001年起每年发布一期的“欧洲创新记分牌”，其中测量投入的指标包括创新驱动、知识生产和创业，测量产出的指标包括应用和知识产权。2011年2月，在“创新记分牌”的基础上，欧洲创新联盟发布了2010年“创新联盟记分牌”。将投入—产出二元维度扩展至驱动因素（人力资源状况、科研系统、金融支持）、企业活动（投资状况、合作与创业活动以及智力资产状况）和产出（创新企业、经济效益）三个方面，但从具体指标内容来看，仍然与创新投入和产出密切相关。

　　系统功能评价。有学者提出国家创新体系功能论，认为国家创新体系的总体功能是促进创新的开发、扩散和应用，同时还具备一定的子功能。加利等（Galli and Teubal, 1997）提出，国家创新体系具有硬功能和软功能，硬功能需要有硬的组织机构来执行，而软功能则由软的组织机构来运行。哈克特等（Hekkert，et al.，2007）提出创新体系的“七功能”说，即知识生产、知识扩散、创业活动、市场形成、信息指引、资源配置及创造正当性。伯尔格等（Bergek，et al.，2008）也将创新体系的功能分为七个方面，但是与哈克特不同的是，他认为创新体系包括知识生产和扩散、对搜索方向的影响、创业性试验、市场形成、正当性、资源动员与正外部性的开发等功能。

　　创新活动评价。有学者认为，创新体系由各种不同的创新活动所构成，这些活动相互关联，共同作用。瑞典学者埃德奎斯特（Edquist，2009）从创新的知识投入、需求因素、为创新体系提供组织环境以及为企业创新提供支撑服务这四个方面列出了十大创新活动，并对10个经济体的创新体系进行了比较分析。

　　以上对国家创新体系运行绩效进行评价的各种视角，都是建立在对国家创新体系概念和内涵理解之上的。四种视角有着各自的特点和优势，但也都存在一定不足，都没有足够充分地揭示国家创新体系运作的过程。虽然主体互动评价关注到创新体系中知识流动和主体互动，但这很难通过具体指标来体现，还需要进一步研究和探索。

　　国家创新体系绩效评价的典型经验

　　当前国家创新体系运行绩效评价的实践，比较有代表性的是欧盟和澳大利亚。欧盟委员会2011年发布了“创新联盟记分牌”，从驱动因素、企业活动和创新产出三个方面，对其成员国进行了统一评价。驱动因素类指标主要用于测量企业以外创新驱动力的表现，分为人力资源状况、科研系统和金融支持三个维度。主要指标有25~34岁人口每千人中新毕业博士生的数量、本国处于世界前10%引用率中的科技论文占本国科技论文总数的比重以及公共研发投入占GDP比重等；企业活动类指标用于测量企业层面创新的努力程度，分为企业投资状况、合作与创业活动以及智力资产状况三个维度。主要包括企业研发投入占GDP比重、每百万人口的公私合作发表论文数量以及每十亿欧元GDP的企业专利申请数量等指标；创新产出类指标主要描述企业创新活动的效果，分为创新企业和经济效益两个维度，具体包括从事产品创新或过程创新的中小企业所占比重、高成长性企业数量和中高技术产品占出口产品比重等指标。

　　澳政府于2011年发布《澳大利亚创新体系报告》，该报告采用“投入—产出—成果”的分析框架。从总体上看，投入方面的指标反映了澳创新体系的基础条件状况。澳大利亚政府对“创新基础”的内涵进行了一定程度的拓展，如企业间的网络合作能力和一个国家的商业环境，也被认为是基础条件的反映。产出方面，更像是国家创新体系运行的一个中间环节，起着连接创新基础设施和最终成果的作用，其指标主要包括专利申请量，政府采购高技术产品数量，每千名研究人员论文发表数量等。反映成果的指标涉及到经济、社会、环境等多个方面，是澳大利亚创新体系运行绩效的最终落脚点。与欧盟的“创新联盟记分牌”相比，澳大利亚的创新成果评价包含了更多经济效益以外的指标，显示出更强的包容性，如增加了全球竞争力指数排名、人类发展指数排名、世界环境表现指数排名等。

　　此外，一些国家进行了探索。瑞典政府于2011年4月发布《瑞典国家创新体系的表现与挑战》，选取劳动生产率增长、全要素生产率增长以及出口统计中创新表现三个综合性指标进行评价。2009年10月，芬兰政府发布《芬兰国家创新体系评价整体报告》，聚焦6个方面，分别是创新政策、需求方和用户驱动创新、全球化与企业创新、创业增长与金融支持、区域创新与生产力、教育与公共研究。

　　为监测和评价创新型国家建设进程，我国从2006年起也开展了有关评价指标的系统研究，从创新资源、知识创造、企业创新、创新绩效和创新环境五个方面构建了国家创新指数的指标体系，并于2011年2月正式发布第一本报告《国家创新指数2010》，之后每年持续推出国家创新指数系列报告。

　　当前国家创新体系的评价表现出一些新特征。首先，指标体系整体设计，体现了共性，又突出了个性，既便于各国间比较，又能反映本国特定需求。其次，具体指标选取不仅逐渐跨越国家边界，加入了国际创新合作方面的指标，还超越了经济绩效的范畴，加入了社会影响方面的指标；在以往比较成熟单一指标的基础上，逐渐增加了综合性指标。

　　国家创新体系运行绩效评价的核心与基本原则

　　国家创新体系是一个复杂系统，其运行绩效评价的关键是要打开系统运作的黑箱，因此要对评价的核心内容有一个清晰的认识和界定。

　　评价的目标。对国家创新体系运行绩效进行评价是为了客观反映创新资源和创新主体状况，及时发现系统运行中存在的缺陷与不足、消除系统失灵，提升未来国家创新体系经济绩效和社会绩效。

　　评价的核心。理想的国家创新体系应该是以市场为基础的创新资源配置过程，其运行绩效在很大程度上取决于创新资源状况和配置创新资源的能力。创新资源状况主要是指一国通过以往创新活动所积累的知识、人力资源、资金的当前存量，还包括支撑国家创新体系良性运作的基础平台，即科技基础设施。创新资源是开展创新活动的基础，其丰富程度对创新活动的绩效具有重要影响。创新资源配置能力主要是指市场与政府力量有机结合，促使各类创新资源在不同主体和不同区域间的流动和共享。有效的配置方式可形成人力资源、创新资金和知识低成本流动和扩散渠道，提高资源利用效率，促进创新主体良性互动。与资源状况相比，合理配置资源的能力更加重要。一国可能拥有较丰富的创新资源，但这并不能保证其形成或维持高效的国家创新体系。同时，创新资源状况欠佳的国家，也能够通过有效配置创新所必需的资源，提高创新体系运行绩效。因此，对国家创新体系进行监测评估，重点是要在资源状况的基础上考察其配置能力。

　　此外，在评价时还要考虑国家创新体系应当实现的功能，即要素完整、规模有效、结构合理、布局平衡以及互动协同。要素完整指创新资源的静态存量，关注创新活动必需要素是否充分。规模有效指创新资源聚集程度及高效利用，尤其是指企业的创新效率。结构合理指创新资源在各主体间分布合理性，同一产业链各环节之间创新资源的分布情况。布局平衡指创新资源在不同区域间分布的平衡性。互动协同指各创新主体合作与互动的协同性。国家创新体系作为一个整体，它的高效运作应能够支撑企业技术创新、知识创新、区域创新发展、科技中介的社会化和网络化以及军民融合的科技创新。

　　评价的基本原则。国家创新体系运行绩效评价应以目标和所要实现的功能为导向，围绕核心内容展开。在评价时应遵循如下原则：

　　（1）聚焦性原则：国家创新体系是个复杂巨系统，对其进行详细而全面的评价十分困难。目前，应当将国家创新体系运行绩效的评价聚焦于核心内容，即创新资源状况和创新资源配置能力，尤其要关注对配置能力的评价，主要体现在创新资源的流动性、创新主体间互动与合作等方面。

　　（2）开放性原则：在国际化背景下，积极融入到全球研发与创新网络，充分利用国外的先进技术、专业人才和资金促进本国的创新，是创新体系的一个重要方面。因此，创新资源配置能力指标应当能够反映对国外各类创新资源的利用状况。

　　（3）综合性原则：国家创新体系的评价不仅应关注创新的绩效，还应关注创新的影响，如对就业、健康、民生等社会问题产生的影响。利用创新刺激就业机会增长、改善生存环境和提高人民生活质量具有非常重要的现实意义，在我国建设和谐社会的背景下尤显重要。因此，对国家创新体系的评价应综合考虑创新产生的社会影响。

　　（4）定量定性相结合原则：定量指标可以反映创新资源的状况，但资源的配置能力，如制度的有效性和创新产生的社会影响等，却不能完全用定量指标来衡量，还需要进行一些定性的评价。在进行定性评价时，调查对象要覆盖多元主体，并要针对不同创新主体分别设计调查问卷。

　　（5）可比性原则：为及时发现体系中存在的问题，国家创新体系的评价应既能够进行国家间的横向比较，又能够在时间上进行纵向比较。

　　我国创新体系运行绩效评价指标框架设计建议

　　依据国家创新体系运行绩效评价原则，及当前创新体系建设实践，评价指标框架可分为资源存量、资源配置能力和产出效率三个维度，产出效率可综合经济绩效和社会绩效的视角评价。

　　本文主要内容是确定评价国家创新体系运行绩效的核心与基本框架，希望通过评价框架，能打开国家创新体系运作的黑箱，在反映创新资源静态存量的同时，能展现资源配置动态能力；在反映创新经济绩效的同时，能展现创新社会影响；在进行国家间横向比较同时，也可进行时间序列的纵向比较。本文给出部分评价指标，其目的是为更好理解相应评价维度，但要想真正测度和展示国家创新体系运行绩效，需完善评价指标的设计。结合评价实践，基于基本框架设计评价指标时，注意以下问题。

　　一是要充分考虑到我国历史、文化、产业发展路径等专有因素，尤其是《规划纲要》中提出的五个创新子体系的建设。尽管对这种划分还存在一些争议，但作为一个整体，国家创新体系应能支撑企业技术创新、知识创新、区域创新发展、科技中介的社会化和网络化以及军民融合的科技创新。二是要加强定性指标的研究与设计。创新资源的流动性和主体之间的互动体现了一国创新资源的配置情况，是评价国家创新体系运行绩效的重要组成部分，但目前仍很难使用定量指标进行充分评价，需要设计一些定性指标，如知识产权保护力度、企业与大学研发协作程度等，并通过调查问卷的形式获得相关的信息。三是要在充分利用现有数据的基础上，进一步加强对创新体系开放性和科技中介等相关数据的统计，如外国在华研发机构数量和研发投入、风险投资机构和金融服务机构的数量和分布等。