让每个纳税人都能看懂政府预算
作者：韦森
2013年09月02日 来源：东方早报网
你，以及所有美国人，都应该更好地了解预算过程，并在觉得它不能满足你们的要求时大声地说出来。说到底，你们的呼声，你们的投票，才是推动联邦预算制定程序变革的最根本的力量。——《联邦预算：美国政府怎样花钱》
预算民主（budgeting democracy），即国家立法机关对政府财政预算进行监督、审议、制衡和审计，是现代民主政治的一个重要组成部分。从某种程度上来说，这也是衡量一个国家是否已经走向现代化的重要标识。从西方议会的发展史来看，议会之所以产生，很大程度上是围绕着监督和制衡政府如何征税、如何花钱而产生的，而这一制度沿革到当代，西方民主国家议会的一项主要功能就是监督和控制的政府预算。有研究发现，西方国家的立法机关（一般包括参议院和众议院）将超过百分之六十的时间均用在审核和讨论政府的各种预算上。
尽管政府预算监督是现代民主国家政治与经济运作的一项基本内容和最重要的组成部分，但是西方各国政府的财政预算是如何制定出来，又是如何执行和实施的，立法机关是如何监督、制衡、控制和审计政府预算的，在立法机构对政府预算监督方面到底有哪些制度安排，在各国立法机构中又有哪些实际运作的机构设置，以及各国政府的预算监督体制又有什么异同，对于这些问题，除了财政学和政治学的少数专家外，国内其他学界、政府决策层乃至社会各界人士大都知之甚少。这本《联邦预算：美国政府如何花钱》的小册子，以通俗和简洁的语言，并用了尽可能小的篇幅，介绍了美国政府预算制定、执行、实施和审计的基本过程，对美国国会对政府预算监督和控制的机构和制度安排作了较清晰的解说，还简要介绍了美国联邦政府预算制度史。更难能可贵的是，这本英文原版小册子，本身就是为美国普通民众和纳税人写的。为了让普通民众能知晓并看懂美国联邦政府预算及其实施过程和监督机制，这本小册子提供了简明的术语解释，作了一些简单的图说。这本小册子还对2011年美国政府的财政收入的构成，财政支出的去向，美国联邦政府的债务问题，乃至对奥巴马政府2013年的财政预算，作了简要的介绍。概言之，虽然这本小册子只有十几万字，但却对美国政府预算制定和实施过程及其监督制度，对美国政府如何收税，如何花钱，作了通俗、全面和最新近的介绍。就了解美国政治和政府体制的运作而言，这是一本非常难得的参考书，而且对目前中国的政治体制改革，也有着非常切实的参考意义。
当下，中国正处在深化改革和社会转型的关键时期。中国的政治体制改革，首先应当是政府体制的改革和现代民主法治制度的建设。随着中国改革开放以来市场经济的引入和经济的发展，目前中国政府的财政收支已经达到十几万亿元。在此格局下，加强我国立法机关对政府预算的监督、制衡、控制和审计，已经变成了我国政治体制改革和现代民主法治政治建设的一项最重要的改革议程。中共十七大报告在谈到未来中国政治体制改革设想时，第一条就是“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”。这一条还明确提出：“人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”
中国经济与政治体制改革中最重要的部分，当是财政体制改革，而加强国家立法机构对政府预算进行全口径的预算监督、制衡和审计，在此方面建立和健全人大的功能机构设置，并在立法上作出制度保障，当是财政体制改革乃至全部政治体制改革的最核心内容和组成部分。
从这个意义上来说，尽管中国经济已经市场化了，但是由于作为国家立法机关的全国人大对政府财政预算还没有真正做到实质性的监督，实际上并没有全程参与政府预算的制定、实施、制衡乃至对预算执行情况的审计，这是中国还没有完成现代国家制度建设的一个重要标志。这个问题不解决，贪腐不断发生而屡治不果，与政府收支的财权相关联的种种社会问题不断发生和积累，就无法从根本制度上加以解决。由此看来，落实中共十八大报告关于政治体制改革的第一条，加强各级人大对政府全口径预算的审查和监督，应该是当下中国政治体制改革的一项重要任务。
在当下中国现在这样的社会格局中，认真阅读这本《联邦预算》，了解美国联邦预算制度以及立法机关对政府预算的监督制度，国家立法、司法和行政中围绕预算制定的实施和监督机构设置，以及国会对政府预算的批准、审议、制衡和审计程序，对未来中国的国家制度建设，无疑具有十分重要的参考意义，而对中国社会各界人士来说，或者对作为纳税人的十三亿多中国人来说，这也是一部难得的“启蒙书”。由此，我向广大中国读者推荐这本书。
最后，请允许笔者模仿这一中译本序开始所引本书作者的话来作这样吁求：“你，以及所有中国人，都应该更认真地了解政府预算过程，并在觉得它不能满足你们的要求时大声地说出来。说到底，你们的呼声，你们的行动，才是推动中国改革的最根本的力量。”
（《联邦预算：美国政府怎样花钱》，麦蒂亚·克莱默等著，上海金融与法律研究院译，三联书店近期出版）
