用系统完整的制度保护生态环境
作者： 夏光
2013.11.16 来源： 人民日报
制度是否系统和完整，是否具有先进性，在一定程度上代表了生态文明水平的高低。良好的生态环境是生态文明的“硬实力”，先进的制度体系是生态文明的“软实力”。
党的十八届三中全会提出，“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。”
生态文明制度既是约束人类行为的规则，同时也是衡量人类文明水平的标尺。经常有人把建设生态文明与保护生态环境等同起来，认为建设生态文明主要就是防治污染、修复生态，只要环境质量改善了，生态文明水平就提高了。其实生态文明建设的重心是在“文明”上，更多的是反映在人类行为的进步上。
当我们“砸”下去几千亿元治理环境，环境一定能得到改善，但如果人们的生态环境意识和环保法律法规标准都还停留在原来的水平上，那么可以说生态文明水平并没有大的提高，因此，制度是否系统和完整，是否具有先进性，在一定程度上代表了生态文明水平的高低。良好的生态环境是生态文明的“硬实力”，先进的制度体系是生态文明的“软实力”。
十八届三中全会提出，“要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。”其中有些制度是首次写入党的政治文件。
先说自然资源资产产权制度。产权是指主体对于财产拥有法定关系并由此获得利益的权利，包括所有权、支配权、收益权等。健全自然资源资产的产权制度是为了使自然资源具有明确的“主人”，由其获得使用这些资源的利益，同时也承担起保护资源的责任。
土地承包和林权改革是这类产权制度的典型，近年来大型公共资源的产权制度改革也在推进，例如主要污染物总量控制和减排，就是大气和水体等容纳净化污染物的能力这种特殊自然资源，被政府这个主体所有并分配给排污企业有限额地使用，改变了原来大气和水体作为“无主”资源被过度利用的局面。
与此相关的是自然资源用途管制制度。这是国家出于公共利益，使用国家权力，超越产权规定对自然资源进行管理的制度，表明有些自然资源虽然属于某些主体，但其不能随意使用，必须服从国家规定，例如耕地红线制度等。自然保护区也应纳入用途管制制度，因为不管自然保护区属于谁管理，国家法规规定都不能在核心区内进行开发和建设活动。
再看划定生态保护红线。生态红线是指最基本的生态环境保护要求，是维护一定生态环境质量所必须坚持的防护底线，一般有3种形式：一是特定地理区域红线，例如主体功能区规划、环境功能区规划等，被列为限制开发区和禁止开发区的地区主要发挥生态屏障和生态效益的功能。二是自然资源使用上限，例如煤炭使用量现在在以每年2亿吨的速度增长，不能这样无限制地增长下去，必须控制一个使用总量；另外有些大城市的机动车增长也必须进行总量控制。三是污染物排放总量上限，现在我国二氧化硫、化学需氧量等4种主要污染物排放总量都在下降，但有的污染物排放总量还在增加，温室气体排放也在增加，对此也必须限定一个上限。
建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境，是实现美丽中国愿景的必经途径。按照中央“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”的要求，建立这个制度体系无疑是一场紧迫和艰巨的战役，各个部门、各级政府将会把更多的精力投入到制度建设中来。
（作者为环保部环境与经济政策研究中心主任、研究员，本报记者刘毅采访整理。）
