政府决策的专家参与模式

作者： 朱旭峰

2013.10.28 来源： 中国科学报    

　　中国专家的政策参与可以分为四种行为模式。分别是“迂回启迪模式”、“直接咨询模式”、“外锁模式”和“社会行动模式”。

　　1986年，时任国务院副总理的万里关于《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》的讲话被《人民日报》全文刊出，标志着中国以科学决策民主决策为目标的体制改革的开端。

　　在公共政策学科体系里，学者们主要探讨的是政策变迁是否以及在多大程度上受到了来自专家的影响，而对“政策变迁反过来是否会影响专家参与？”这一问题鲜有讨论。

　　中国专家的政策参与可以分为四种行为模式。分别是“迂回启迪模式”、“直接咨询模式”、“外锁模式”和“社会行动模式”。

　　迂回启迪模式——新城镇医药卫生体系

　　迂回启迪模式的损失者嵌入性强，而知识复杂性高。专家如果仅仅通过直接渠道向决策者递交建议，将会面临来自政策网络内部的强大阻力。他们只能采取间接策略。又由于这类政策很复杂，他们的策略将是以专家身份向公众公开研究成果，以启迪公众对复杂政策问题的理解，通过公众舆论对政府施加压力以打开“政策之窗”，最后可能启动政策议程。议程一旦启动，由于政策的知识复杂性，决策者仍然需要专家帮助他们作决策。但又由于不同政策方案往往造成对各利益相关者的不同影响，此时会形成许多支持不同政策方案的专家意见同时进入决策层的局面。专家此时的行动模式是“迂回启迪”，但决策者的最终决定可能是一个相对平衡的方案。

　　以新城镇医药卫生体系为例。在建立新城镇医药卫生体系的过程中，卫生部是最大的利益损失者。卫生部不仅在改革启动之初备受批评，而且在改革过程中不断被削减权力。另外，与新城镇医药卫生体系相关的其他部门对改革方向也有利益关切。同时，和推广新型农村合作医疗制度类似，建立新城镇医药卫生体系也是一个知识复杂性很高的政策工具的选择过程。政策决策者需要通过专家了解国内实际情况和国际经验，而且还需要专家对公共卫生和管理等的技术性和专业性的问题加以设计。

　　在新城镇医药卫生体系改革的过程中，专家在内部直接建议不成功的情况下，向媒体公开了研究成果，从而激发社会舆论的压力，最后启动政策。进入方案选择阶段后，由于医药卫生体系改革非常复杂，决策者邀请了诸多专家团队向其提供专家咨询方案。而且专家的体系设计方案也存在着很大差异，专家团队之间存在着迂回启迪的关系。最后，决策者综合了专家们的建议，决定采用一个混合式的“供需兼顾”的改革方案。

　　直接咨询模式——新型农村合作医疗制度

　　直接咨询模式的损失者嵌入性弱，而知识复杂性高。专家可以比较顺利地通过直接渠道向决策者提供专业分析，揭露问题，打开“政策之窗”，从而启动议程。议程启动后，决策者需要专家帮助他们决策，因此决策者往往通过邀请专家或组建专家咨询团队，以获得直接来自专家的咨询意见。

　　以新型农村合作医疗制度为例。在政策制定过程中，卫生部是最大的受益者，而其他相关部委以及地方政府的利益几乎没有损失。特别是卫生部通过“部际联席会议”机制负责推广新型农村合作医疗制度建设的日常事务。同时，推广新型农村合作医疗制度又是一个知识复杂性很高的政策工具的选择过程。决策者一方面不了解农村卫生保健工作的真实情况，另一方面还需要专家通过实地调研和对政策工具的试验以了解不同政策工具的效果和可行性。

　　在试点推广新型农村合作医疗制度的过程中，专家的直接咨询成功推动了政策变迁的议程，并且没有马上对外公布研究成果；在方案选择阶段，卫生部组建了专家技术指导组和研究中心以帮助政府作决策。

　　外锁模式——经济适用房新政

　　外锁模式的损失者嵌入性强，而知识复杂性低。政策相对简单，决策者知道怎么作决定。同时由于受损失的政策利益相关者影响力大，阻碍了专家的建议发挥作用，专家事实上被锁在门外。专家虽然可以在各种场合发表意见，但决策者不会采纳他们的建议。决策者在方案选择过程中最关注的是如何平衡利益相关者之间的利益。一旦利益关系得到妥善处理，决策就是简单的，专家的技术性支持并不是必要的。由于专家既不能影响政府也不能影响公众，为寻求自己的生存空间，专家在这种情景下最有可能被强势的利益相关者俘获。此时的“专家”已经不是笔者所讨论的“专家”了，而成为了利益集团的一分子。他们的言论也最容易被公众识破而广受公众的批评。

　　以经济适用房新政为例。专家关于取消经济适用房制度和中央投入财政资金兴建经济适用房的建议的利益损失者都是嵌入于决策者网络的有关政府部门、地方政府和体制内人员。相反，经济适用房的政策工具主要包括涉及财政投入、土地供应和购房机会的分配三个方面。这些政策工具的专业复杂程度不高，而且政府掌握着与这些政策工具有关的关键信息。此时，决策者并不需要专家的帮助就能进行决策，而决策者首先需要考虑的是如何平衡嵌入政策网络的利益相关者的利益。

　　在经济适用房新政中，专家的主张主要分成两派：希望取消城市经济适用房政策或加强中央财政投入。但专家的建议都没有太多作用，中央政府面对这两种声音，既没有取消城市经济适用房政策，也没有加强中央财政投入。但当全球金融危机的爆发使城市经济适用房建设重新被定义为拉动内需的工具时，中央政府迅速决定，投入大量的财政资金支持经济适用房建设。

　　社会行动模式——取消收容遣送制度等

　　社会行动模式的损失者嵌入性弱，而知识复杂性低。政策相对简单，同时政策变迁又和政策网络中的利益相关者没什么联系，因此决策者对专家建议漠不关心。如果专家想影响议程，他们就需要采用更加激进的行动策略。有时候专家可能成为社会运动的动员者和参与者，此时专家的“专家身份”无关紧要，重要的是专家的行动模式是否引起足够多的媒体关注。一旦议程被启动，决策者能轻松制定方案，专家咨询在此过程中并不是必要的。

　　以取消收容遣送制度为例。在国务院取消收容遣送制度的政策变迁过程中，专家选择放弃了自己的专家身份，而以普通“公民”的身份投身于一场社会运动之中，而当取消收容遣送制度的议程启动后，政府非常迅速地制定了新政策。随着这次尝试的成功，专家的这种社会运动的参与模式被不断效仿。在孙志刚事件之后的若干年里，很多专家发起或参与了多个创新性的社会运动，以求影响政策变迁和公共决策。

　　（作者：清华大学公共管理学院教授）