创新体系也须“治理”

作者： 万劲波

2014.03.17来源： 求是理论网    

　　治理和创新一样，成为了“通配符”，面临泛化风险，改革系统性、整体性、协同性面临碎片化风险。

　　目前，各国政府在不同程度上都进行了以“还权赋权”和“效能提升”等为特征的行政改革，科技管理作为行政管理体系的一部分也概莫能外，正在向治理的方向转型。

　　十八届三中全会通过的决定指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”

　　既然是总目标，必然涉及各领域、各环节、各部门、各区域的体制机制改革和制度安排。因此，出现“咸与治理”的局面也不足为奇—— 一些部门、区域、城市和高校等都明确提出推进“治理体系和治理能力现代化”。治理和创新一样，成为了通配符，面临泛化风险，改革系统性、整体性、协同性面临碎片化风险。

　　当代政府绝大多数公共决策都涉及科学技术内容，都要以科学为依据进行决策。同时，许多科技决策都会影响到公众利益。

　　政治家和社会公众越来越积极地要求参与决策过程。“少一些统治，多一些治理”成为西方行政改革的口号，其主旨就在于解除不必要的政府管制，同时提升“必要政府管制”的品质与绩效。

　　目前，各国政府在不同程度上都进行了以“还权赋权”和“效能提升”等为特征的行政改革，科技管理作为行政管理体系的一部分也概莫能外，正在向治理的方向转型。

　　从“研发管理”到“创新治理”

　　科技、创新治理体系是国家治理体系在科技、创新领域的延伸，指的是用“治理”的理念和方法来对科技、创新的公共事务进行管理，强调多元参与、民主协商和依法治理。在研发管理、创新管理、公共研究治理、创新治理等概念几近泛滥的背景下，还是与传统“科技管理”对应起来比较容易把握其内涵和边界。

　　目前，在科技创新活动、科技发展目标、资源配置结构和科技管理模式等都在发生显著变化的背景下，科研管理正在从“研发管理”向“创新治理”转型。

　　首先是科技创新活动在变。经过多年的科技体制改革，科研机构已从政府主办的单一模式向多样化模式转变。无论是科学、研发、创新模式，还是科技、经济竞争方式，都在向跨界、融合的方向深入发展，如“研发、制造与服务融合”“本土化与全球化融合”“研发、产业、资金、创新价值链融合”等。

　　其次是科技发展目标在变。加快转变经济发展方式、抢占未来发展制高点成为迫切需要，创新日益成为经济社会发展的主要驱动力。在创新驱动发展战略上升为国家核心战略的新框架下，促进科技经济社会发展紧密结合，以创新支撑和引领经济结构优化升级，建设创新型国家成为科技发展的新目标。

　　再次是资源配置结构在变。随着经济体制改革和市场经济深入发展，政府、企业、金融机构、新型社会组织参与科技资源配置，公共与私人投入结构、中央与地方投入结构正在发生显著改变。随着中国国际地位明显上升，引进来与走出去加快推进，国内和国际投入结构、本土与海外投入结构也在发生显著改变。

　　最后，科技管理模式也在变。在新的竞争格局下，各国都将创新发展作为强化国家竞争力的基石，并在组织上进行相应调整。大多数国家发现，传统的政策制定和组织方式越来越难以应对新需要。一些国家尝试将创新治理体系与创新体系进行深度融合，如瑞士、英国、韩国等，提出战略性创新政策议程，减少政府创新管理的职能重复，推动研发、科技、教育与产业向全球价值链高端跃升。

　　从“创新体系治理”到“创新治理体系”

　　创新体系治理和创新治理体系虽然比较绕口，但分别说的是科技管理的任务和手段，旨在提升创新体系和创新治理体系绩效。科学的治理体系是高水平治理能力的基础，良好的治理能力才能充分发挥出治理体系的“良治”功能。随着中国投入能力和研发能力显著增强，对创新治理体系和治理能力的要求也显著提高，构建基于创新驱动的科技管理、创新治理新模式，可从以下方面着力：

　　在管理理念方面明晰价值导向。创新治理体系包括核心层的价值导向、中间层的制度安排和外围层的政策工具。确立公平、正义的价值理念，才能更好地推进“简政放权”，保障市场决定性作用及各创新主体积极性和创造性的发挥。深入研究创新体系和创新治理体系的运行机制和耦合规律，深刻认识治理现状、发展阶段和未来需求，才能实现科学、专业的治理，提高国家创新体系的整体效能。

　　在管理主体方面界定主体权能。创新政策的重心已从大学和公共研发机构转向所有对创新有影响的主体。政府、科学共同体、企业、社会组织、公众，在创新驱动发展战略政策框架下，协同参与创新体系的治理。因此，提高创新治理的整体有效性既要借鉴国外创新治理方式、总结国内科技管理实践经验，又要在整体改革政策安排、系统政策链条和顶层设计中保持创新治理的开放性、透明性和协同性。特别要精简、转变政府职能，明确职能定位，增强政府治理的协同性。

　　在管理对象方面明确利益主体。科技管理的对象，既包括各类创新主体，也包括各类投入主体、应用主体、创新体系和创新网络。以前改革的重点集中在科研机构和科学家，今后的重点应包括所有利益相关者、创新主体之间的联接关系以及国际国内创新网络，特别是对不同利益主体之间的冲突关系进行规范和调整。

　　在管理内容方面规范主体定位。完善政府、企业、院所、大学、社会组织及国际科技治理结构。加强政府创新治理能力建设，促进创新治理体系与创新体系契合，增进政策体系激励相容；健全公司法人治理结构，发挥企业技术创新主体作用；建立现代院所治理结构，发挥科研院所基础研究及前沿技术、共性技术研发骨干作用；建立现代大学治理结构，发挥高校基础研究及人才培养主体作用；建立社会企业或组织治理结构，更好地发挥研发、成果转化和技术转移联接作用。

　　在管理方式方面明确路径机制。创新治理同时面临国际国内治理的双重挑战，须在传统“自上而下”管理模式基础上重塑集中型和分权型相结合的科技管理体制。不同层级需要不同的协调机制，理应尊重各主体的自主性。重点是建设法治型、服务型政府，使管理方式以研发项目、科技资源管理为主转变到以创新能力、创新体系和创新环境管理为主，增强政策公信力和执行力，将实现政府引导、市场机制、科学共同体自治等社会机制及各创新主体自主作用发挥的良性互动。

　　（作者:中国科学院科技政策与管理科学研究所副研究员）