充分发挥市场在配置科技资源中的作用

作者： 韩启德

2014年09月11日 来源： 《求是》2014/18   

    核心要点：

■ 在技术创新中更加注重分发挥市场的作用，把更多的技术创新资源以市场手段配置给这些活力四射的民营企业，一定会创造出更大、更好的业绩。

■ 构建有利于发挥市场作用的技术创新政策体系。更多地采用普惠性政策调动企业和社会的创新积极性。发挥市场对科技成果的评价和筛选作用，细化落实政府采购政策。更多地采取引导基金、购买服务、“项目贷款制”等支持方式。

■ 科技成果的转化还离不开各类科技服务企业和机构的参与。大力扶持科技服务业的发展，特别要支持小微科技型服务企业和新型研发组织的发展。

■ 要放宽科技服务型企业的准入。科技服务业已经并将继续涌现出各种各样的新型业务、新型业态和全新的企业组织形态。

■ 加强科技资源配置的统筹协调和公开透明，用好政府这只看得见的手。同时，完善同行评审机制，让资源更多分配给真正能出成果的科研团队。

    中共十八届三中全会提出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，并提出科技体制改革的主要目标和任务是“发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、各类创新要素配置的导向作用”。我国的财政科技投入从1978年的52.89亿元增加到2012年的5600.1亿元，35年间增长超百倍，有力推动了科技事业的快速发展和整体科技实力的显著提升。但是，科技资源配置过度行政化、分散重复、封闭低效的问题也随之日益凸显。我们必须深入思考如何落实十八届三中全会对科技体制改革提出的要求，在科技资源的配置中充分发挥市场作用，让全社会创新活力竞相迸发。

    一、由市场来评价技术创新项目，构建有利于发挥市场作用的技术创新政策体系

    在技术创新和应用研究领域，我们实施了863计划、国家科技支撑计划、科技重大专项等科技计划，设立了科技型中小企业技术创新基金、科技型中小企业创业投资引导基金，出台了企业研发费用加计扣除、高新技术企业税收优惠等诸多优惠政策，有力地推动了科技与经济的结合，强化了企业在技术创新中的主体地位。但时至今日，我们很多产业竞争力不强、核心技术受制于他人，仍然是不争的事实。这与过度行政化的科技资源配置方式不无关系。譬如，由于政府与市场的关系没有完全理顺，在科研项目的具体组织实施过程中，常常存在对政府科技投入边界把握不当的现象，许多应由市场决定的技术研发方向、开发项目和产品、技术路线由政府直接决定，结果往往事与愿违。现实中由政府决定技术研发项目失败的例子并不鲜见，许多研发项目花了不少钱，也出了不少样品和成果，但由于脱离市场和实际，难以转化，更谈不上市场化和产业化，导致科技资源的巨大浪费。与此形成鲜明对比的是，那些遵循市场规则开展技术创新、由市场发挥资源配置作用的民营科技企业，却显示出蓬勃的创新活力。我们在近些年的调研中看到，活跃在北京中关村及其他一些高新技术园区的民营科技型小微企业和各类创新主体，如创新工场、3W咖啡、创客空间等创新孵化器孵化的科技型小微企业，在市场竞争中脱颖而出，许多科技型小微企业拥有世界先进技术，并在政府的政策引导和支持下不断发展壮大。这促使我们反思，如果我们在技术创新中更加注重发挥市场的作用，如果能把更多的技术创新资源以市场手段配置给这些活力四射的民营企业，一定会创造出更大、更好的业绩。

    为此，要构建有利于发挥市场作用的技术创新政策体系。要适当控制政府在产业应用技术方面的投入，减少对企业技术研发项目的资助，把省下的经费用于减免科技企业税收，更多地采用普惠性政策调动企业和社会的创新积极性。发挥市场对科技成果的评价和筛选作用，更多地实行“后补助”政策，把政府支持的重点放在那些有应用价值、有市场前景的技术成果上，使那些做出业绩的企业、特别是那些创新业绩好但处在成长期的小微企业能够得到政府的支持。进一步细化落实政府采购政策，发挥政府采购对科技创新的激励作用。此外，应改变以往对技术创新偏重于采用无偿资助的做法，更多地采取引导基金、购买服务、“项目贷款制”等支持方式。这样，既解决了企业急需的创新资金问题，又提高了财政投入效率，还维护了公平竞争的市场环境。事实上，许多国家都采取类似的资助方式，如加拿大的技术伙伴计划、以色列的国家产业开发基金、德国的小型技术企业参与基金等，我们应学习和借鉴国外这些好的经验和做法。

    二、完善技术创新链条，大力发展科技服务业

    长期以来，我们往往将技术创新简单地理解为由科研单位和生产企业实施的技术研发及成果转化推广过程。事实上，从产品研发到走向市场，需要一大批从事中间环节开发的科技型企业和机构，这些参与各个创新环节的企业，在不断退出、不断进入的过程中，一环扣一环、接力赛似地将“初级”创新产品向最终成熟商品推进。新药的研制是这方面典型的例子。在美国，上市一个新药，平均研发成本高达12亿—20亿美元，耗时长达12—15年。这是任何一个企业都难以单独完成的，即使是国际制药业巨头，也多靠收购后期研发成果，并在此基础上完成最后产品的开发。他们还将研发工作大量外包，既可以加快研发进程，又可以在产品附加值不断得到增加、利润得到分享的同时，使风险得到分担。

    科技成果的转化还离不开各类科技服务企业和机构的参与。以美国硅谷为例，那里聚集了大批从事研发设计、检测认证、知识产权、创业孵化、市场推广等各类服务型小微企业。在当代，发达的科技服务业是技术创新体系中不可或缺的组成部分，只有在科技服务业发展壮大的基础上，技术创新才能得以实现，成果才能得到转化。科技服务业不发达，是我国技术创新的一个突出短板，也是我国技术创新能力不强、成果转化率低的一个重要原因。因此，我们要采取切实措施，大力扶持科技服务业的发展，特别要支持小微科技型服务企业和新型研发组织的发展。

    在培育和扶持科技服务业发展中，要特别注重发挥市场的作用。科技服务企业的活力来自市场竞争，要通过市场机制来合理配置资源，以此推动科技服务业的形成、发展和完善。要把大量由政府开展的科技服务业务（如检验检测、评估、鉴定等）推向市场，政府应将工作的重点放在规范制度、提供服务、加强监管等方面。现在不少原来隶属政府的科技服务事业单位、企业和机构，虽然名义上与主管部门脱了钩，但事实上并没有真正脱钩，政事不分的情况依然严重，不少事业单位（机构或企业）借助政府搞市场垄断，甚至搞变相的行政审批。要下决心解决这个问题。

    要放宽科技服务型企业的准入。科技服务业已经并将继续涌现出各种各样的新型业务、新型业态和全新的企业组织形态。由于它们与传统服务业不同，如果严格按照我国现行工商登记注册制度和市场管理规定进行注册、登记和管理，就必然出现许多科技服务企业难注册、难登记、难开展业务的情况。我们在调查中发现，某地一家从事检验检测的公司能够顺利拿到欧美国家多项准入资质，却无法获得国内相应的准入资质。要尽快改变这种状况，学习发达国家先进的科技服务业管理办法，修改和完善科技服务业的注册登记办法以及相关的工商管理政策，放宽市场准入，为科技服务业的发展提供良好的政策环境。

    要为科技服务业的发展提供优惠政策。这些政策包括：实行科技服务企业享受与高新技术企业同等的税收优惠政策；特别注重扶持小微科技企业，通过税收优惠和风险补偿等手段，引导创业投资真正投向初创期科技型小微企业；加大对新兴业态科技服务机构创业者的支持，鼓励其做大做强；支持人才培训机构、行业协会、高等院校、科研院所等各类主体建立科技服务人才培养基地，推动科技服务业理念和有关教学内容进入学历教育体系，培养大批科技服务人才；适当放松科技服务领域外资进入限制，引进一些知名科技服务企业，通过示范和带动作用促进我国科技服务业整体水平提升。

    三、加强科技资源配置的统筹协调和公开透明，用好政府这只看得见的手

    我国现行的科技管理体制存在严重的多头管理、部门分割、缺乏统筹的问题。目前，中央财政科技投入的分配管理涉及多个部门和单位。各个部门都设立了名目繁多的科技计划和项目，各部门之间又难以统筹协调，导致科研重复立项、科技资源配置分散和浪费。

    与此同时，科技资源分配的公开透明度也亟待提高。根据九三学社近年所做的万份问卷调查显示，82.5%的科技人员认为在科技经费分配、成果评估和评奖过程中行政的操控权过大。中国科学院科技政策与管理科学研究所课题组针对8000余位科研人员所做的科研环境状况调查也显示，对于本地区政府部门科研资助机制，除32%的科研人员没有给出明确判断外，选择“整个资助机制公开、透明”选项的人员比例不到5%，而认为“过程非常不透明，各种潜规则非常严重”的比例达13%，另有30%科研人员认为存在一些不公正和不合理的地方，“但不是很严重”。

    我们看到，新近发布的《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》明确提出，要在现有各类科技计划（专项、基金等）科研项目数据库基础上，按照统一的数据结构、接口标准和信息安全规范，在2014年底前基本建成中央财政科研项目数据库；2015年底前基本实现与地方科研项目数据资源的互联互通，建成统一的国家科技管理信息系统，并向社会开放服务。这些举措对于减少科技资源分割和重复立项非常必要，要扎实推进并取得实效。更重要的是，要彻底解决科技资源配置分散和分配不公的问题，科技管理相关部门应当彻底从直接分配资源的事务性工作中解脱出来，专心于制定宏观科技政策、监督科技计划实施以及评估科技投入绩效等，把项目确定、资金拨付、运行管理等各项权能交给独立的第三方专门机构承担。为此，应统筹规划科技资源整体布局，进一步明确国家各类科技计划、专项、基金的定位和支持重点，建立评估、调整和中止机制。同时，通过现代信息技术和监督管理机制建设，提高科学家和社会公众在公共科技决策和项目组织实施过程中的参与程度，增强科研项目及经费信息的公开透明程度。

    目前我国行业共性技术和关键技术创新主体缺位，一些原来从事行业共性技术研发的科研院所转制后变为企业，没有从事共性技术研发的动力，而国家对这些企业从事的共性关键技术研发的支持又不稳定，导致我国行业共性技术和重大关键技术开发落后，并严重制约了基础产业的技术进步。行业共性技术和重大关键技术属于竞争前领域，不能完全由市场推动，必须发挥政府的主导作用。为此，应加大政府对行业共性关键技术研发的统筹协调与支持力度，包括统筹协调各行业、各部门，在科学家、企业家的广泛参与下确定行业共性技术和重大关键技术的研发方向、路线等，改革现行资助方式，加大支持力度，完善监督管理制度等。对于基础研究资源的配置，虽然不能完全由市场决定，但也要避免政府不适当的干预。政府要做的是增加对基础性研究的投入，制定科学合理的管理政策。要完善同行评审机制，建立更加公平、公正、公开和科学合理的科研评价体系，让资源更多分配给真正能出成果的科研团队。

    （作者：十二届全国政协副主席、九三学社中央委员会主席、中国科学技术协会主席）