完善行政技术领导股权激励政策的思考

作者：洪志生 赵兰香 万劲波 等

2017年04月10日 来源：中国科学报　　

    习近平总书记在2016年全国科技创新大会上强调：加强科技供给，服务经济社会发展主战场，把科技成果应用在实现现代化的伟大事业中。”自《中华人民共和国促进科技成果转化法》(2015修正版)颁布一年多来，中央系列指导性文件和配套性政策陆续出台，有些地方政府还推出极具突破性的“新政”，这反映了国家和地方在破解科技成果转化难题上的决心，也极大调动各相关主体的积极性。但新政策落实过程中，仍有个别规定的积极效应较为有限，如关于正职技术领导干部在科技成果转化中股权激励的规定。本文将围绕该问题的表现、影响及对策建议展开阐释。

    一、现有文件对正职领导科技成果转化股权激励有严格限定。

    出于规范科研干部管理、确保国有资产安全，现有系列科技成果转化新政策对正职领导科技成果转化的股权激励进行特别限制。

    正职领导主要指中央和地方所属具有独立法人资格单位的正职领导。根据《实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定》（简称《若干规定》）、《关于加强高等学校科技成果转移转化工作的若干意见》（简称《高校若干意见》）、《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》（简称《知识若干意见》）等文件的规定，科技成果转化中受股权激励限制的正职领导指的是国务院部门、单位和各地方所属研究开发机构、高等院校等事业单位(不含内设机构)正职领导，以及上述事业单位所属具有独立法人资格单位的正职领导。《中国科学院领导人员兼职和科技成果转化激励管理办法》（简称《管理办法》）较为详细地指出，正职领导包括中科院的所长、党委书记或担任法定代表人的其他领导人员；《知识若干意见》补充，正职领导包括领导班子成员中属中央管理的干部。

    只可获得现金奖励不可获取股权激励。《若干规定》第八条、《高校若干意见》第五条和《管理办法》第十二条都指出，上述界定的正职领导是科技成果的主要完成人或者对科技成果转化作出重要贡献的，可以按照促进科技成果转化法规定的奖励和收益分配办法取得现金奖励，原则上不得获取股权激励。

    任期内不可持股或者限制交易。《促进科技成果转移转化行动方案》指出，持续推进探索科研机构、高校领导干部正职任前在科技成果转化中获得股权的代持制度。《知识若干意见》第五部分第（二）条和《管理办法》第十四条皆指出，在担任现职前因科技成果转化获得的股权，任职后应及时（原则上不超过3个月）予以转让，逾期未转让的，任期内限制交易，且不得利用职权为所持股权的企业谋取利益。限制股权交易的，在本人不担任上述职务一年后解除限制。

    二、关于正职领导股权激励的限制影响了科技成果的有效转化。

    上述政策规定，有助于加强正职领导的国有资产管理责任，确保科技成果转化市场的公平性；但实际执行过程中，促进科技成果有效转化的意愿有所偏差。

    在科技成果层面，部分高价值急需求的优秀科技成果未能及时转化乃至浪费。

    正职领导大多是其所处领域的优秀科学家，乃至科技创新领军人才；其任现职前一般是某些前沿或关键领域的实验室、团队或重大课题负责人。这一群体所创造的优秀科技成果，往往对当前社会经济发展具有重大战略意义和价值。

    需要指出的是，科技成果具有长期累积性和时效性特征：正职领导干部任现职前长期耕耘的科研项目，可能在其担任正职领导岗位期间产出重大成果；当今科技进步一日千里，优秀科技成果需及时转化才能物有所值。

    科技成果转化是具有风险性的市场活动，股份回报比现金奖励更能反映其真实价值。现有规定下，出于理性追求，正职领导对于长期累积的、需要股份回报的优秀科研成果，要么束之高阁，待其任现职期满后转化（可能错过最佳转化时机）；要么任现职前匆匆转化（可能转化时机仍未成熟）；要么任职期内委托利益相关者代持（现有规定谨防的寻租行为事实上仍难以避免）。这将造成部分优秀科技成果的社会经济价值未能合理实现，甚至出现某种程度上的浪费。

    在人员激励层面，增加其他类别领导干部科技成果转化的顾虑。

    《党纪处分条例》第八十八条对党政领导干部从事营利活动和“经商办企业”作出了限制性规定。现有关于正职领导科技成果转化激励机制的规定，严格适用行政纪律条例。鉴于此，二级机构或者基层职能部门领导倾向从严从低风险的政策解释，把此类规定解读为“技术领导干部等同行政领导干部”，即使并非具有独立法人资格单位的正职领导，也会慎行在任职期内获取科技成果转化的股权激励。回报的有限性将影响其转化的积极性。

    在政策创新层面，影响基层单位解放思想和创新探索。

    不管是新修订的科技成果转化法，还是《若干意见》，关于科技成果转化政策仍有不少仅停留在指导意见层面，基层单位执行中有较大的解释空间。比如职称评定、离岗创业、考核评价、国有资产管理等制度，都需要相关科研机构根据自身特征有所突破和创新。各类科研机构的正职领导，在单位解放思想和政策创新上，有着不可替代的主导作用。然而，对于正职领导，由于科技成果转化股权激励的限制，科技成果转化政策创新和落地所能带来的收益是有限的；而创新政策实施后所带来的高风险或者高成本，是要承担责任的。这种情况下，正职领导可能会趋于谨慎，对突破性创新政策的偏好相对不足。

    三、对策建议——建立第三方评估机构。

    综上所述，对于正职领导这一拥有重要优秀科技成果的群体，需要兼顾规避寻租和调动积极性两个目标。现有规定已在这方面做了重要的探索。此外，亦可做进一步的创新，如建立第三方评估制度，充分客观辨析其科研权益和公权力，作为其创新试错的保护膜。建立第三方评估制度的前提是，允许并规范担任正职领导的科技人员参与技术入股，鼓励更多优质科技成果进入市场；核心是成立第三方评估机构，合理评估并科学界定正职领导干部科技成果转化的持股方式，公示评估结果。

    第三方评估机构的任务是：

    ——评估该类科技成果是否需要即时转化；

    ——正职领导在科技成果转化中是否有条件持股；

    ——个人前期的科研积累在科技成果转化中占有多少比重的贡献；

    ——获取的股权中是否可能受其公权力所左右；

    ——评估裁决之后，对上述评估内容进行备案报告。

    第三方评估机构的组织形式是：

    第三方评估机构由具有独立法人的高校或者科研院所的上一层级部门组织并建立，评估委员主要由本部门相关分管领导、同行科研专家、企业家、科技成果转化人才等构成。每次评估时候，其成员组成都较为随机，且单向保密。

    该评估机构最终裁决的意见不受追责，基于第三方评估机构所形成的正职领导科技成果转化行为也相应不受追责。其他类别技术领导干部也可以通过这一方式免受创新失误的追责。

    （作者：洪志生 赵兰香 万劲波 王鑫；作者单位：中国科学院科技战略咨询研究院学部咨询研究支撑中心，本文由中国科学院科技战略咨询研究院供稿）