现代化与中央集权关系的有益探讨

作者： 中国社会科学院中国特色社会主义理论体系研究中心

2014.01.27来源： 光明日报    

　　如果温习一下清史，尤其是晚清新政，不难发现地方主义与中央集权是一对非常重要的矛盾。纵览各国现代化进程，中央集权实属必不可少的一环。19世纪德国、意大利的统一，使国力大增，而英法在此前的几百年以自己的方式实现了中央集权。美国独立后，临时性的邦联政府难以实行对13州的有效统治。现代意义上的美国实际上诞生于1789年通过的《合众国宪法》，它规定了美国的统治与治理的性质，是一份体现了联邦党人中央集权思想的历史文献。

　　《共产党宣言》里说的“现代的国家政权”完成了“政治的集中”（political centralization），是高度集权统一的。这是任何国家现代化的先决条件。中国的中央集权始于秦朝的郡县制，历史悠久，但由于地域广大，交通不发达，“溥天之下”的中央权力往往不能深入地方，故有“天高皇帝远”之说。封建虽废，实际上是上下悬隔，藩镇割据状态在各朝都不同程度地存在，有的地方甚至与世隔绝。晚清有人倾心于无政府主义，其理由就是中央政府历来对地方并无治理之力，倒是无政府主义切近现实。

　　中央政府衰弱是中国现代化的最大障碍。晚清中国国力分散，几乎不是统一的国家。刘鹗在《老残游记》的第一回就用八桅大船来比喻大清帝国，八个管帆的“各人管各人的帆，仿佛在八只船上似的，彼此不相关照”。确实，地方自治和中央集权是晚清一对尖锐的矛盾，这在财政上表现得尤为突出。太平天国运动爆发后，地方督抚以厘金的形式自筹军饷，从此“户部之权日轻，疆臣之权日重”，中央几乎不能插手地方。督抚权力虽大，对地方上层层复层层的贪渎也苦无办法。在美国汉学家费维恺眼里，晚清政府征税能力很弱，与明治时期的日本形成鲜明对比。国民收入中受中央控制的部分仅约3%，政府不能用财政手段来促进经济发展，社会公平正义无从谈起。中央财政能力如此低下，却以“仁政”“德政”自欺欺人，国家在面临内乱或外侮的时候无法调配各地资源，也在意料之中。

　　实行新政而没有强大的中枢，这是晚清十年的基本特点。戊戌变法时保浙会、保川会、保滇会成立，足以表明地方意识太强，暗含了分裂的种子。辛亥革命后各省独立，国家税收几乎停顿，“共和”只是弱政府的招牌，为无政府状态和割据提供了某种程度的合法性。袁世凯去世后，地方势力更加不可阻挡，战争频发。后来一些名流深恐中央集权伤及自己的地方利益，鼓吹“联省自治”，他们好像怀念秦以前“封国土、建诸侯”的时代，或想回到统一前的德国、意大利，回到已经被历史证明完全失败的邦联制下的美国。

　　北伐胜利后，财权下行的趋势得以扭转，国民党政府的国库收入约占国民生产总值的5%～7%，明显高于晚清，但是中央集权的程度离现代化的要求距离甚远。决定性的转变则发生于1949年。毛泽东同志领导下的中国共产党取得了成功，峻厉的中央集权为现代化的改革打下了基础。

　　上海解放后不久，金融投机活动导致银元涨价三倍，随后物价大幅上涨。中央统一部署，取得平抑物价的重大胜利。到了1950年春天，全国财政收支大致平衡，银行存款大大增加，社会的稳定又进一步保证了经济的稳定。所有这一切都是统一财政的结果。政府财政收入从1950年的65亿元增至1951年的133亿元，到了1957年，财政收入约占经济产值的30%，这一中央集权的趋势是现代化进程的切实体现。上世纪50年代初期政府恢复国民经济，推行社会改革，都有赖于中央集权。

　　是否实行有效的中央集权，是上世纪七八十年代美国学者考察中国现代化成败的衡量标准。由美国著名社会学家吉尔伯特·罗兹曼主编的《中国的现代化》撰于1974年至1980年之间，采用历史纵深的视角探讨中国的现代化进程，而这一特点也反映于1986年费正清撰写的《伟大的中国革命：1800-1985》。两部著作都从18世纪末开始着笔，作者不戴冷战的有色眼镜，对新中国的成就表示肯定，但是视角、概念与表述都与国内同类著作非常不同。

　　《中国的现代化》指出，始于18世纪末的政府衰弱现象终于在1949年以后改观：“在建立一个强有力的中央政府这一点上，中华人民共和国跟过去真正彻底地决裂了。”“一个单一而有权威的中央政府”是经济增长和社会整合的“首要因素”。可以说，中央集权是毛泽东和中国共产党对中国现代化的巨大贡献。该书比较了中、日、俄三国在19世纪下半叶至20世纪前期的现代化过程，认为“中国的中央集权程度一直低于日俄两国相应时期的水平”。在作者看来，中央集权与市场刺激机制、法治社会和个人自由非但不矛盾，还能有效促进。罗兹曼等人认为人民公社时期“分权化现象又有进一步发展”；费正清则强调公社追求内部自给自足的目标，偏离各地区平衡发展的正道，实际上促成了“分散主义”和一个个孤岛。《中国的现代化》对农村问题也别具只眼，作者发现，生产队（往往由自然村组成）在财务上是无法有效监管的独立王国，“这就使地方主义成为无法治愈的顽症”。作者并不讳言在有的时期中央有点失控，“整个70年代，中央政府一直比较软弱。中国没有建立起足以强化中央利益的对地方上的牢固控制。实际上，是地方的情况而不是中央的方针决定了国家的大多数政策。”这样的观点未必正确，但绝不愚蠢——因服务对象是美国有关部门。

　　美国学者对中国的分析和评价体现了他们对现代化和治国之道的理解，很多地方触及我们的盲点，今天读来仍然未觉过时。上世纪50年代初的中央集权为现代化创造了有利条件，但是并没有理顺各种关系。十八届三中全会以后，国家和社会治理的紧迫性日益凸显，中央集权面临着全新的挑战，需要重新认识和界定，必须与增强公共服务、发展社会事业等新目标相适应。政府下放审批权，调动地方和个人积极性，进一步完善市场配置，并不意味着听任地方主义和费正清所说的“分散主义”对现代化进程造成破坏性冲击。我国人口众多，资源短缺的状况将长期存在，甚至更为严重，生态环境整体恶化的趋势并未扭转。有效的国家和社会治理必须充分体现一致性，比如就环保、公共卫生和食品安全来说，不容许城乡或不同地区继续采用不同标准，甚至放任自流。新的税种（如房产税、遗产税）的推行、实行全民财产申报制度又对中央统一事权提出更高要求。一些先发国家的经验值得参照。例如美国的食品和药物管理局（FDA）和国内税务局（IRS）等政府部门的正常运转是社会治理的基本保证，对我国而言，建立起可以在能力和权威上与之相媲美的中央集权机构，其意义不下于一场革命。

　　如果中国特色的社会主义能加强灵活的中央集权，提升整个国家的治理程度，那将是中国人民最大的福祉。

　　（执笔：陆建德）

　　《中国的现代化》 [美]吉尔伯特·罗兹曼主编 江苏人民出版社

　　《伟大的中国革命：1800—1985》 [美]费正清著，刘尊棋译 世界知识出版社